Вы здесь:   Главная

Реформа реформы: правовой и экономический беспредел на фоне непрофессионализма

Автор 

         Летом-осенью 2014 г. в российский прокат выходит фильм А. Звягинцева «Левиафан»: рассказ о столкновении частного человека с государственной машиной, где человек чувствует себя раздавленным её жерновами. Героя фильма Николая с семьей гонят из дома, где жили его деды: участок на берегу залива понадобился местному мэру для строительства очередной резиденции. Николай пытается сражаться за свои права ‑ и сталкивается с типичной проблемой нашей жизни: у мэра всё «схвачено», и рядовой человек бессилен. Качественный сценарий и великолепная съёмка заставляют не только два с лишним часа сопереживать, но и напряженно думать и вершить собственный (зрительский) суд над происходящим.

        Не меньшая по накалу страстей драма разворачивается в местном самоуправлении. Только здесь вместо мэра выступают Президент РФ и «Единая Россия» (естественно, более цивилизованные, чем мэр в «Левиафане»), вместо участка земли ‑ одна из основ конституционного строя России, а вместо Николая – независимые эксперты.

        Предмет статьи –третья гарантированно провальная муниципальная «реформа». Точнее, обстановка юридического и экономического беспредела, лжи, непрофессионализма и чувства полной безнаказанности, которые сопровождают действия федеральных властей в этой сфере. Изложение сосредоточено на трёх важных моментах: причины, незаконность и непрофессионализм действий Президента РФ и «Единой России» в сфере местного самоуправления.

 

 1. Экономический беспредел в сфере местного самоуправления

        В послании Федеральному Собранию на 2014 г. Президент РФ отметил:

«Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».

        Поражает отстраненность Президента РФ от личной ответственности за происходящее!

        По законодательству России все законы подписывает Президент РФ. Значит, с ведома и при прямом участии Президента РФ усиливается неразбериха с местными полномочиями. Вдумайтесь, с 2003 года состав полномочий качественно меняется поправками в федеральные законы каждые 2,5-3 месяца. Именно Президентом РФ подписаны поправки в закон о местной власти[1], согласно которым, например, с 2010 года муниципалитеты лишены права устанавливать тарифы на большинство муниципальных услуг, заниматься первичной медицинской помощью и средним образованием и много чего ещё.

        С ведома и согласия Президента РФ сохраняется и усиливается дисбаланс между ресурсами и обязательствами местной власти. Сегодня уже забыли(?), но предыдущая (2003-2014 гг.) муниципальная «реформа» началась под лозунгом обеспечения сбалансированности ресурсов и обязательств (полномочий) местной власти. Предполагалось, что объём собственных доходов местных бюджетов будет достаточным, чтобы закрывать расходы на реализацию собственных обязательств местной власти, вытекающих из установленных федеральными законами полномочий. Чтобы не возникло заблуждений по поводу термина «собственный», специально подчеркну: все обязательства властей устанавливаются федеральными законами. Федеральные же законы устанавливают источники финансирования этих обязательств. Иными словами, если за городом федеральным законом закреплена обязанность пассажирских перевозок жителей, тепло-, водоснабжения и пр. «собственные» обязательства, то закрепленные федеральной властью за местным бюджетом источники налоговых и неналоговых доходов («собственные» доходы) должны покрывать потребности в финансировании этих обязательств. Европейская Хартия местного самоуправления (подписана Россией без изъятий) и Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) специально зафиксировали: обязанностью государства является поддержание (обеспечение) баланса между собственными обязательствами и собственными доходами.

        Посмотрим как федеральная власть выполняет свои обязанности по обеспечению финансовой самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

        Существует два местных налога (налог на имущество физлиц и налог на землю). С ними сегодня неясность. Вместо них будет вводиться единый налог на недвижимость. Когда введут? За каким уровнем власти закрепят этот налог? Сколько «отщипнут» муниципалам? Сие тайна великая есть. Не тайна другое: любые изменения в финансовой сфере всегда ухудшают положение муниципалитетов.

        Теперь посмотрим, что происходит с отчислениями от государственных налогов, закрепленными за местными бюджетами (таблица 1).

 

Таблица 1.

Изменение нормативов отчислений
от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты РФ за 2000‑2014 гг.

Наименование налога

2000

2003

2005

2008

2012

2014

На прибыль

3,9

0,4

0,5

0

0

0

На доходы физических лиц

79,2

55,0

25,9

30

20

10

На добавленную стоимость

1,1

0

0

0

0

0

Акцизы на спирт, водку

15,7

2,4

4,7

0

0

0

Акцизы на прочую продукцию

10,1

10,2

10,8

0

0

0

        Источник: www.minfin.ru

 

        Обратите внимание: с каждой поправкой в федеральные законы обязательства муниципалитетов растут при сокращении объёма финансов. От 75% до 95 % муниципалитетов планово дотационны. То есть федеральное законодательство устроено так, что местные сообщества гарантированно не могут профинансировать свои потребности за счёт закрепленных за ними источников доходов.

        Нужно напоминать, кто подписывал Бюджетный кодекс РФ и поправки к нему? Кто ежегодно подписывает закон о федеральном бюджете, на основе которого верстаются планово дефицитные региональные и местные бюджеты?

        Последний штрих к теме сбалансированности. Поправки, меняющие состав полномочий районных и поселенческих муниципалитетов приняты в мае 2014 года, подписаны Президентом РФ. А поправки в Бюджетный кодекс, меняющие вслед за новыми полномочиями состав источников доходов муниципалитетов, на момент 10.10.2014 не приняты.

        Тенденция очевидна. А если учесть, что период 2003‑2005 годов приходится на установление политического господства «Единой России», правомерно говорить о сознательной политике по устранению любой самостоятельности на местном уровне.

        Как юридически квалифицировать подобные действия? Четыре года назад (26.02.2010 г.) принято Постановление Правительства РФ о проведении обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов[2]. Постановлением утверждена обязательная Методика, которая содержит перечень коррупциогенных факторов. В соответствии с Методикой нестабильность законодательства и невыполнение федеральной властью своих прямых обязанностей является коррупциогенным фактором, позволяющим государственным чиновникам и политикам применять «… необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил».

 

2. Правовой беспредел: незаконность действий «думского большинства»
и бессилие «гаранта Конституции»

        Профессиональный юрист г-н Д. Медведев рассуждает о правовом нигилизме населения. Но его корни лежат в действиях самих федеральных властей. Рассмотрим лишь один срез проблемы законности действий федеральных властей – исполнение решений Конституционного Суда РФ.

        1. Президент РФ в послании Федеральному Собранию на 2014 г. говорит:

«… Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах».

        Ну, с финансовой «состоятельностью» мы разобрались. Теперь посмотрим, как федеральный законодатель на деле «уточняет» общие принципы организации местной власти.

        Начнём с наименования закона о местной власти ‑ ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Уже название Закона противоречит ч. 1 (п. «н») ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ органы госвласти вправе устанавливать «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», но никак не «местного самоуправления» в целом. Налицо произвольное расширение компетенции органов госвласти за счёт ущемления конституционных прав и свобод граждан на самостоятельное решение местных проблем.

        Одновременно не выполнены Постановления КС РФ от 30.05.1996 № 13-П, от 24.01.1997 № 1-П, от 15.12.2003 № 19-П, в которых федерального законодателя еще 27 лет назад обязали законодательно определить содержание понятия «общие принципы». Данное понятие широко используется законодателем, но нигде не раскрыто, что является коррупциогенными фактором и позволяет федералам произвольно трактовать его исходя из политической целесообразности.

        И это не всё. Принята поправка[3], по которой субъект РФ, по своему усмотрению и без совета с населением, вправе перераспределять полномочия между органами МСУ и органами госвласти субъекта РФ. Дальше начинается типичная для юридической практики современной России казуистика.

        Понятие «перераспределить» нигде не определено и двусмысленно по содержанию. Главный вопрос: «перераспределение полномочий» касается только движения «снизу – вверх», т. е. от муниципалитета к субъекту РФ? Или субъект РФ свои полномочия также может перераспределить «вниз», на муниципальный уровень?

        Положим, что «перераспределить» подразумевает только отъём муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ. Это можно сделать двумя способами. Первый: муниципалитет добровольно передаёт свои полномочия субъекту РФ. Но постановлениями КС РФ[4] органам МСУ запрещено передавать полномочия органам госвласти. Это также противоречит ст. 12 Конституции РФ, поскольку органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Второй способ: субъект РФ изымает муниципальные полномочия. Непонятно, по каким основаниям и процедуре, но, допустим. Опять не получается. Изъятие влечёт изменение состава вопросов местного значения, что разрешается только путём внесение поправок в ст. 14‑16.2 ФЗ-131 об общих принципах организации местного самоуправления.

        Остается вариант, когда субъект РФ «перераспределяет» часть своих госполномочий муниципалитетам. Но и это нельзя сделать. Возникают противоречия со ст. 14-16.2 и ст. 19 ФЗ-131 об общих принципах организации местного самоуправления. Во-первых, госполномочия не «перераспределяют», а ими «наделяют» (их «передают») муниципалитеты. За этими словами скрываются разные юридические понятия и процедуры. Процедура передачи, в отличие от «перераспределения», жестко прописана[5]. Наделение/передача обязывает субъекта РФ(или РФ – кто передал полномочие) одновременно передавать материальные, финансовые и иные ресурсы, необходимые для полноценного исполнения этого госполномочия. Во-вторых, КС РФ запретил финансировать из местных бюджетов расходные обязательства, возникшие в результате принятия решений органами государственной власти[6]. Тут действует принцип «мой мандат – мой бюджет», т. е. платит бюджет того органа, который своим решением спровоцировал появление расходных обязательств.

        Отмечу, что с передачей полномочий всё далеко не просто. По совокупности решений КС РФ можно сделать ряд выводов:

        1) исполнение (части) полномочий одного органа МСУ можно передать органу МСУ другого муниципалитета, но только таких, которые не затрагивают природы местного самоуправления как права населения самостоятельно решать местные проблемы, подобный вывод напрашивается из анализа решений КС РФ по проблеме финансовой самостоятельности поселений[7] (а тут в начале июля прочитал в Интернете, что в Московской области обсуждается идея забрать на уровень области полномочие по разработке Генплана поселения – нельзя, т.к. это существенное полномочие местного самоуправления);

        2) передача муниципалитету исполнения (части) госполномочий допускается при соблюдении ряда обязательных условий:

        ‑ полномочие по своей природе должно соответствовать масштабу местных нужд (сравните, например, межмуниципальные пассажирские перевозки, или, скажем, борьбу с терроризмом, адаптацию мигрантов и беженцев);

        ‑ полномочие можно передать только по закону, при одновременной передаче имущества, финансовых средств и иных ресурсов, достаточных для качественного его исполнения;

        ‑ совокупность переданных муниципалитету полномочий не должна превращать его в «агента государства» на местах.

        Увы, в законодательстве РФ эти нормы отсутствуют.

        Помимо содержательных ограничений, возникают и финансовые проблемы. Если субъект РФ изменил полномочия муниципалитета, он, по идее, должен изменить и источники их финансирования. Но местные налоги субъект РФ перераспределить не вправе (не его компетенция). И нормативы отчислений от государственных налогов он не может менять по желанию: по требованию Бюджетного кодекса РФ они должны быть закреплены за муниципалитетом специальным законом на долговременной основе.

        И вообще, вдумайтесь, до какого цинизма нужно дойти, чтобы под лозунгом «приближения власти к народу» утвердить поправку, позволяющую перераспределять полномочия от поселенческих органов власти «вверх», на государственный уровень субъекта РФ!

        Последний штрих к вопросу о правовом нигилизме государства. Всего с 1996 года в сфере местного самоуправления принято более 40 решений Конституционного Суда РФ, но реализовано менее десятка. Печально отмечать, как в обосновывающей части каждого нового документа КС РФ в растет список ссылок предыдущих не выполненных решений.

         2. Президент РФ в послании Федеральному Собранию на 2014 г. говорит:

 «… Мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни».

        Формально позиция Президента РФ совпадает с нормами статей 130 и 131 Конституции РФ, где население (только оно!) наделяется правом самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью и определять структуру органов местного самоуправления. Но принятые весной 2014 года и подписанные Президентом РФ изменения порядка выборов представительных органов местного самоуправления крупных городов нарушают конституционное право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления[8].

        Противоречат они и Постановлению КС РФ от 18.05.2011 № 9-П, где сказано, что только представительные органы муниципалитетов, созданных по территориальному принципу, могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, но при условии, что члены такого совета (собрания) получают свой мандат от населения путём опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании органов местного самоуправления первичного звена. Обратите внимание на три момента позиции КС РФ:

        а) речь идёт только о муниципальных образованиях, созданных по территориальному принципу (к таковым в России относятся лишь муниципальный районы, но не города);

        б) «могут быть» сформированы (а могут быть и не сформированы) ‑ решать это вправе только население конкретного муниципалитета[9], а не субъект РФ;

        в) утвержденный новый механизм формирования представительного органа крупного города не содержит возможности опосредованного волеизъявления населения, как этого требует КС РФ.

        Эта позиция КС РФ просто игнорируется.

        Наконец, утверждённые поправки по выборам представительных органов МСУ противоречат п. 2 «з» Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 о совершенствовании системы госуправления: до 01.09.2012 года подготовить предложения по расширению перечня выборных муниципальных должностей. По смыслу Указа-601 под «выборностью» понимается «прямые выборы населением» (в более широком плане – обеспечение приоритета прямых форм участия населения в решении местных и государственных задач). Но в принятых поправках к ФЗ-131 перечень прямых выборных должностей сокращается! Правая рука не знает, что делает левая?

        Другой пример. Вопреки запрету КС РФ на участие органов госвласти в формировании органов местного самоуправления[10], с ⅓ до ½ увеличено представительство субъекта РФ среди членов конкурсной комиссии по определению кандидатуры главы местной администрации.

        Последнее. В законодательстве РФ отсутствует определение понятия «структура (система) органов МСУ», что является ещё одним коррупциогенными фактором.

        Обратили внимание на качество юридического регулирования отношений между госвластью и местным самоуправлением? Угадайте с трёх раз, чью сторону займет Прокуратура при возникновении спора между субъектом РФ и муниципалитетом?

 

3. Непрофессионализм формулировки и решения проблем:
что такое «близость власти»

        Президент РФ в послании Федеральному Собранию на 2014 г. говорит:

        «… Местная власть должна быть устроена так – а ведь это самая близкая власть к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой».

        Формально ради этого идеологи третьей муниципальной «реформы» и затеяли принудительное разделение крупных городов на внутригородские районы, в которых, помимо общегородских, создаются самостоятельные районные органы местного самоуправления.

        А что такое «близость власти»? Если, скажем, офис мэра (или главы городского района) находится рядом с моим домом, они что, станут мне ближе? Ни в коем случае! Между нами по-прежнему сохраняется отчуждение (пропасть).

        «Близость» власти не в том, чтобы, рядом с голодающими на расстоянии вытянутой руки, есть бутерброд с красной икрой, а чтобы эффективно и оперативно решать вместе с ним его проблемы. Иными словами, «близость власти» определяется не возможностью «дотянуться рукой», а комплексом условий, обеспечивающих реальную возможностью для каждого жителя контролировать власть и участвовать в решении местных проблем. В преодолении отчуждения власти от населения и состоит «приближение» власти к народу.

        Как преодолеть отчуждение?

        Ответ содержится в совокупности решений Конституционного Суда РФ, раскрывающих понятие «поселенческий принцип формирования местной власти», соблюдение которого является обязанностью госвласти всех уровней[11]. Поселенческий принцип предполагает три основных аспекта: политический, организационный и территориально-хозяйственный.

        Организационный аспект поселенческого принципа охватывает государственные гарантии конституционного права населения самостоятельного формировать структуру органов МСУ (как это делается на практике показано выше).

        Конституционный Суд РФ определил местное самоуправление как обязанность[12] населения самостоятельно решать местные проблемы[13]. Иными словами, главное отличие местной власти от государственной ‑ ведущая роль (приоритет, презумпция) непосредственного участия населения в подготовке, принятии, исполнении и контроле за исполнением решений по местным вопросам. Поэтому политический аспект поселенческого принципа формирования МСУ проявляется через многообразие форм непосредственного участия населения в решении местных проблем.

        Территориально-хозяйственный аспект поселенческого принципа формирования МСУ распадается на следующие основные условия, подробная детализация которых содержится в многочисленных решениях Конституционного Суда РФ.

        (1) Состав вопросов местного значения должен отражать местные нужды, соответствовать масштабу местных проблем.

        (2) Размеры (границы) муниципалитета должны обеспечивать подконтрольность центров предоставления государственных и муниципальных услуг потребителям (населению).

        (3) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности местных сообществ, чтобы они могли самостоятельно решать вопросы местного значения, в том числе:

        ‑ соответствие между ресурсами и полномочиями местной власти, т. е. наличие необходимых и достаточных финансовых, материальных, кадровых и иных ресурсов территории, определенной государством для местного самоуправления (далее - МСУ);

        ‑ государственные гарантии финансовой самостоятельности муниципалитетов.

        (4) Органы госвласти обязаны сформировать механизм, при котором любое изменение границ муниципальных образований происходит с учётом мнения населения. Из совокупности решений КС РФ вытекает, что единственнойформой учёта мнения населения являетсяместный референдум.

        Ни по одному из названных критериев район в городе не может быть отнесён к муниципальным образованиям (поселениям), значит, он не может быть предметом федерального и/или регионального регулирования. Понимая это, федералы «обосновывают» свою позицию тем, что представляют крупные города «агломерациями» (по аналогии с нынешними муниципальными районами). Но, во-первых, агломерации – одна из форм межмуниципальной кооперации равноправных муниципалитетов. Она осуществляется добровольно и на основании Договора. Во-вторых, межмуниципальная кооперация направлена на решение хозяйственных вопросов и не предполагает передачи властных полномочий. В-третьих, идея представить крупные города как агломерации является перенесением незаконной практики субъектов РФ по переименованию муниципальных районов в так называемые «городские округа».

 

4. Непрофессионализм формулировки и решения проблем:
определение предмета «реформы»

        Может показаться странным, но профессионалы в принципе не против перераспределения полномочий и совершенствования системы органов власти. Дьявол кроется в деталях. И именно эти детали сознательно игнорируются федеральными политиками и «через колено» навязываются всему обществу.

        Главная проблема российской власти в чудовищной неэффективности. И дело совсем не в коррупции – отсутствует механизм добросовестного и объективного выявления реальных общественных потребностей и определения их значимости (приоритетности).

        Приведу характерный пример.

        Перед выступлением Президента с Посланием Федеральному Собранию комментаторы подчёркивают, что Президенту РФ удалось до последнего момента сохранить в тайне его основные идеи. В тайне от депутатов и от собственного народа! Вдумайтесь: Послание, которое определяет основные направления (приоритеты) внутренней и внешней политики страны, готовится в тайне. Нет административного регламента его подготовки. Проект Послания не проходит публичного обсуждения и независимой экспертизы. А ведь на основании Послания определяются приоритеты бюджетной политики государства, формируются бюджеты регионов и муниципалитетов. И сколь бы информированным ни был Президент РФ, он не в состоянии определить реальные потребности населения страны.

        А что же интересует граждан? В Послании Федеральному Собранию на 2014 год Президент РФ высказал по этому поводу весьма оригинальную мысль.

 «Смысл конституционной нормы о социальном государстве – именно во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны».

        Президент РФ виртуозно уходит от главного!

        Конституция РФ (статья 7) определила обязанность публичной властисоздать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие граждан России. Не «уровень выживания» и не «минимальный уровень»[14], а «достойный уровень». В этом и состоит смысл конституционной нормы о социальном государстве! Только в контексте обеспечения достойного уровня жизни можно вести речь о взаимной ответственности государства, бизнеса и общества.

        Чем определяется «достойный уровень жизни людей»? Прежде всего, количеством и качеством государственных и муниципальных услуг, публичных обязательств, которые публичная власть обязана предоставить населению.

        Однако единого общероссийского сводного перечня публичных услуг и публичных обязательств, гарантирующих достойный уровень жизни людей, не существует. Есть перечни услуг, предоставляемых в электронном виде (единый портал госуслуг). В Интернете, можно найти ведомственные(!) перечни услуг, утвержденные самими Министерствами[15]. Мне не удалось найти официально утвержденные сводные перечни всех услуг и обязательств, предоставляемых субъектами РФ. Согласитесь, странно это выглядит на фоне утверждений о социальной ориентации политики властей.

        Налицо коррупциогенный фактор: отсутствует федеральный конституционный закон в котором определены конкретные обязательства и ответственность властей по обеспечению достойного уровня жизни людей. Иными словами, «органы власти» есть, а вот чем они обязаны заниматься нигде чётко не прописано. И власть по своему усмотрению решает, что является «достойным уровнем жизни» и какие услуги и обязательства для этого нужны.

        Типичный пример. По совокупности изменений в законодательство РФ (например, в Бюджетный кодекс, в Федеральный закон (ФЗ) об общих принципах оказания государственных (муниципальных) услуг, ФЗ о некоммерческих организациях, ФЗ об автономных учреждениях) создана коррупциогенная цепочка: исполнительная власть определяет перечни публичных социальных услуг, сама разрабатывает и утверждает их стандарты и регламенты, сама принимает решение о целесообразности создания учреждений, сама наделяет их имуществом и финансами, сама формирует для учреждений государственное (муниципальное) задание и сама оценивает его исполнение, сама принимает решение о целесообразности сохранения, реорганизации или ликвидации учреждения. Через 3 года после принятия этих норм спохватились: Президент РФ подписал Указ от 07.05.2012 № 601 в части расширения роли населения в подготовке регламентов услуг, оценке деятельности руководителей органов власти, предприятий и учреждений. Угадайте с трёх раз, как реализован этот Указ на практике?

        Но вернёмся к теме публичных услуг как основы достойного уровня жизни людей.

        Отсутствие официального перечня услуг ‑ совсем не формальность.

        Судите сами. Есть общественные потребности. Эти потребности удовлетворяются с помощью публичных услуг и публичных обязательств. Услуга (обязательство) – центр, вокруг которого должна вращаться вся система властей.

        Во-первых, только в контексте услуги имеет смысл говорить о «компетенции» органа власти. Ведь компетенция – права, обязанности и ответственность органа власти. А по поводу чего (предмет) установлены эти «права» и «ответственность»? Да по поводу данной конкретной услуги!

        Во-вторых, ГОСТ РФ определяет услугу как конечный результат взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребностей потребителя. Понятие «конечный результат» предполагает наличие определённой техники и технологии действий, обученных специалистов и многое другое. «Определённой» кем? Как правило, федеральными ГОСТами, СНиПами, СанПиНами и пр. Значит, затраты на предоставление услуги вытекают из принятых государственной властью норм и правил. Но тогда государство обязано обеспечить и соответствующее финансирование их реализации[16].

        Не хватает денег в бюджете? Меняйте принятые федеральные законы. А то ведь как получается: законы «хорошие», а их исполнители – «плохие»? Принимать законы, не обеспеченные средствами и не соответствующие реалиям времени, ‑ предательство по отношению к своим гражданам. Ибо они порождают общественные иллюзии, избавление от которых и приводит на Болотную площадь.

        В-третьих, конечный результат предполагает наличие «центра ответственности». Иными словами, все публичные услуги должны быть законодательно распределены по уровням власти, а внутри уровней – по органам власти, ответственным за удовлетворение потребностей граждан. Система органов власти должна отражать систему публичных услуг.

 

5. Вывод

        Нужна реформа публичной власти в целом, а не одной из её ветвей. Конечный результат реформы – не очередное «бессмысленное и беспощадное» перераспределение полномочий, а обеспечение условий для создания достойного уровня жизни людей.

        Какие шаги для этого предпринять?

        1. Определить сводный общенациональный перечень федеральных, региональных и муниципальных услуг. Разработать и принять единые (общенациональные) стандарты этих услуг. При этом по каждой услуге должен быть определен конечный результат. Этот результат закрепляется в сфере ответственности конкретного уровня публичной власти. Граждане должны точно знать, на что они вправе рассчитывать и кто конкретно отвечает за качество каждой услуги.

         2. Принять Федеральный конституционный закон о государственных гарантиях достойного уровня жизни граждан в РФ, в котором:

        - определить «наборы» государственных и муниципальных услуг, гарантированно предоставляемых на территории муниципальных образований;
        - установить по каждой услуге реальный федеральный норматив финансирования и материального обеспечения её предоставления и обеспечить государственные гарантии действия этих нормативов в каждом муниципальном образовании;
        - сделать такие федеральные нормативы основой распределения средств в бюджетной системе Российской Федерации.

 

        3. Создать систему независимого Гражданского мониторинга и контроля деятельности публичной власти (всех уровней) в Российской Федерации и обеспечить её эффективное и непрерывное функционирование.

 

        4. В соответствии с определенной таким образом системой услуг постепенно (в течение 10‑15 лет) оптимизировать территориальное устройство РФ: границы публично-правовых образований (муниципалитетов и субъектов РФ) должны обеспечивать эффективность, доступность и подконтрольность «наборов» публичных услуг потребителям. Только на этом этапе и можно всерьёз и профессионально говорить распределении полномочий, новых моделях устройства системы органов власти и пр.

        Ещё раз подчеркну:

        ‑ сначала – предмет (услуги), то, ради чего власть создаётся, её назначение;

        ‑ потом – полномочия, т. е. права, обязанности и ответственность каждого уровня власти по каждой услуге (включая налоговые и бюджетные полномочия, естественно);

        ‑ наконец – система органов власти, способная предоставить указанные услуги.

        Вот это и будет политически ответственным подходом к формированию власти.

 

P.S. Два уточнения

        1. Юристы, в отличие от обычных людей, если и читают решения Конституционного Суда, то понимают их по-своему. Это их право. Но результат их прочтения слишком часто оказывается не в пользу местных сообществ, что заставляет усомниться в профессиональной объективности.

        Возможно, что мне возразят и по поводу утверждения, что подавляющее большинство решений КС РФ не выполнены. Иллюстрацией состояния исполнения решений Конституционного Суда РФ являются приведённые в ссылках даты и повторяемость этих решений по одному и тому же вопросу (проблеме).

 

        2. Изложенное я направил:

‑ Президенту РФ (получил вежливый ответ в стиле «Ваше мнение учтено – Вам отказано»);

        ‑ в «Российскую газету» и «Независимую газету» (ответа не получил).

 



[1] ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ-131).

[2] см. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в действ. ред.).

[3] См. ч. 6.1 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

[4] См., например: Постановления КС РФ от 30.03.2012 № 9-П, от 30.11.2000 № 15-П, от 11.11.2003 № 16-П, от 29.03.2011 № 2-П; Определение КС РФ от 12.04.2005 № 142-О.

[5] Статьи 19-20 ФЗ-131 об общих принципах организации МСУ.

[6] См. постановление КС РФ от 29.03.2011 № 2-П.

[7] См. Постановления КС РФ от 11.11.2003 № 16-П, от 29.03.2011 № 2-П, а также ст. 9 Европейской Хартии МСУ.

[8] Часть 1 статьи 131 Конституции РФ, Постановление КС РФ от 18.05.2011 № 9-П. См., также: Постановления КС РФ от 15.01.1998 № 3-П, от 30.11.2000 № 15-П, от 02.04.2002 № 7-П, от 11.11.2003 № 16-П, от 15.12.2003 № 19-П, от 30.06.2006 № 8-П; Определения КС РФ от 12.04.2005 № 142-О, от 02.11.2006 № 540-О, от 15.05.2007 № 406-О-П, от 07.12.2006 № 542-О, от 01.11.2007 № 827-О-П, от 04.12.2007 № 828-О-П.

[9] Статья 131 (ч. 1) Конституции РФ.

[10] См. Постановления КС РФ от 30.11.2000 № 15-П, от 02.04.2002 № 7-П. Здесь записано, что решения государственных органов и/или должностных лиц не могут  предусматривать прямое вмешательство в деятельность органов МСУ, в т. ч. предусматривать контроль за целесообразностью в деятельности органов МСУ по решению ВМЗ; содержать возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти и их должностных лиц; допускать возможность не опосредованного судебными процедурами воздействия на органы МСУ, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов, в т. ч. позволять контролирующему органу самому определять степень соразмерности вмешательства значимости охраняемых интересов. См., также, ст. 12 Конституции РФ.

[11] См., например: Постановления КС РФ от 11.11.2003 № 16-П, от 30.06.2006 № 8-П, от 18.05.2011 № 9-П. А также Определения КС РФ от 12.04.2005 № 142-О, от 02.11.2006 № 540-О, от 07.12.2006 № 542-О, от 15.05.2007 № 406-О-П, от 01.11.2007 № 827-О-П, от 04.12.2007 № 828-О-П, от 01.04.2008 № 194-О-П.

[12] см. Постановление КС РФ от 30.03.2012 № 9-П.

[13] См., например: Постановление КС РФ от 15.01.1998 № 3-П; п. 3 Определения КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П. А также ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Не лишне почитать Резолюции и Рекомендации 21-й сессии КМРВЕ от 05.10.2011 /CG(21)3/ «Участие граждан на местном и региональном уровне в Европе» (см. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CG%2821%293&Language=lanRussian&Ver=original&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679).

[14] Подчеркну: нормы и стандарты потребления должны устанавливаться не на минимально допустимом (т. е. предельно низком, на грани выживания) уровне, а на уровне, минимально необходимом для обеспечения достойной жизни граждан. Идея минимально допустимого уровня нормативов соответствует концепции субсидиарного государства, а Россия – государство социальное (см., в частности, Заключение на проект ФЗ № 209727-3 от 2003 года).

[15] Но и тут много непонятного. Во-первых, перечни утверждаются ведомствами. Во-вторых, мой коллега, готовясь в 2012 году к семинару, подсчитал количество услуг, указанных на официальном сайте одного из Министерств (МВД), а потом количество услуг, предоставляемых им же через Единый портал государственных услуг. Разница почтитрёхкратная.

[16] С этой точки зрения см. Постановления КС РФ от 11.11.2003 № 16-П, от 29.03.2011 № 2-П, а также Определение КС РФ от 12.04.2005 № 142-О.

Прочитано 828 раз
Другие материалы в этой категории: « О градостроительных институтах