Вы здесь:   Главная

РЕФОРМА ЖКХ И ВОПРОСЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Автор 

Материал опубликован в журналах "Коммунальщик" (№10-2014) и "Городское управление" (№11-2014)

 

         Вниманию наших читателей предлагается достаточно неожиданный взгляд на реформирование ЖКХ.  Тем не менее, приводимые автором суждения в острой дискуссионной форме затрагивают ряд ключевых проблем и перспектив городского развития, а потому  дают обильную пищу  для  размышлений. На базе непредвзятого анализа практического опыта  автор делает вывод о целесообразности кардинального изменения подхода к реформированию ЖКХ и необходимости запуска новой формы массовой инвестиционной активности населения – «гражданского градостроительства», обеспечивающего создание «ЖКХ нового поколения», технически и экономически адекватного новым социально-экономическим реалиям.

 

Тема номера: альтернативы служат истине

РЕФОРМА ЖКХ И ВОПРОСЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

УДК 641.7

 А.В. Халилеев,  соучредитель и управляющий партнер АНО «Национальное градостроительное общество»

Ключевые слова: гражданское градостроительство, ЖКХ нового поколения, экономическая активность, официальная доктрина, перспективы, устаревший подход, ответственность, нормативы

 

Оглавление

Краткий обзор двух наиболее масштабных проектов реформирования ЖКХ РФ.. 2

Проект Международного банка реконструкции и развития «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России». 2

Подпрограмма "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России" Государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»  3

Сходства и различия Проекта и Подпрограммы реформирования ЖКХ РФ.. 4

Фундаментальные недостатки существующих подходов к реформированию ЖКХ РФ.. 5

Неучтенные цели и инструменты реформы ЖКХ.. 6

«Гражданское градостроительство», как инструмент формирования ЖКХ нового поколения. 7

Гражданин, как главный идеолог и инвестор реформирования ЖКХ РФ.. 7

Градостроительство, как точка сборки новой практики жизнеустройства. 8

«Гражданское градостроительство», как механизм формирования ЖКХ нового поколения. 9

Отличительные особенности «гражданского градостроительства». 10

Алгоритм «гражданского градостроительства». 12

Исходные условия и подготовительные мероприятия. 15

 

Введение

        Государственная политика содействия реформированию ЖКХ и развитию жилищного строительства, реализуемая усилиями федеральных министерств и государственных корпораций и фондов, не отвечает интересам основной массы населения страны и находится в противоречии с долгосрочными интересами государства и бизнеса.

        Главная причина неадекватности государственной реформаторской активности в жилищно-коммунальной сфере – ее элитарность. В качестве ключевых драйверов развития выступают федеральные и региональные государственные институты, более ориентированные на сотрудничество с чиновничье-девелоперскими олигополиями, нежели на удовлетворение потребностей и ожиданий рядовых граждан.

        Подавляющее большинство жителей страны не являются ни клиентами программ расселения, реализуемых Фондом содействия реформированию ЖКХ (их жилье еще не настолько обветшало, либо ветхость скрывается), ни клиентами Фонда РЖС (90% граждан не в состоянии выплачивать жилищную ипотеку). Даже запуск системы региональных операторов капитального ремонта в полной мере проблем граждан не решает – качество жизни в экономически депрессивном районе, застроенном хрущевками, остается столь же низким, сколько хрущевки не ремонтируй.

        А сами граждане, без государственной поддержки, решить сложные и дорогостоящие вопросы комплексного развития среды своей жизнедеятельности не в состоянии.

        В качестве альтернативы текущей государственной политике содействия развитию ЖКХ и развитию жилищно-строительной отрасли РФ предлагается «гражданское градостроительство», как система мероприятий поддержки «обычных граждан» в их стремлении достойно зарабатывать и комфортно жить.

        Для применения «гражданского градостроительства» в качестве механизма реформирования ЖКХ необходимы:

        - инициирование массовой экономической активности населения в проектах комплексного освоения новых территорий;

        - повсеместное приведение системы расселения и технологий жизнеобеспечения в соответствие этой экономической активности;

        - формирование системы горизонтального («социально-сетевого») согласования интересов, объединения ресурсов и гармонизации действий населения, бизнеса и власти в проектах комплексного освоения территорий;

        - создание механизмов долгосрочного финансирования задач комплексного освоения территорий, таких, как разработка градостроительной документации, строительство инженерной, транспортной и социальной инфраструктур территорий, а так же развитие процессов и структур местного самоуправления;

        - развитие системы кастодиальной (информационной, финансовой и правовой) поддержки для вновь образующихся цепочек экономической активности в сфере «ЖКХ нового поколения».

        Для обоснования предложений проведено сопоставление существующих подходов к реформированию ЖКХ с их «градостроительной» альтернативой и сформулирована логика перехода от существующего положения вещей к жилищной экономике «нового поколения».

 

Краткий обзор двух наиболее масштабных проектов реформирования ЖКХ РФ

 

Проект Международного банка реконструкции и развития «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России».

        Основание для реализации проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России» (далее – Проекта) - Соглашение № 4888-RU от 16.09.2009 г. о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (далее - МБРР).

        Регламент управления Проектом установлен Операционным руководством по проекту «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России», утвержденным приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 8.12.2009 г.

        Общее управление реализацией Проекта на федеральном уровне осуществляет Межведомственная рабочая группа по подготовке и реализации Проекта Международного банка реконструкции и развития "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России".

        Исполнителем Проекта до момента своего расформирования являлось  Министерство регионального развития Российской Федерации.

        Оперативное управление осуществляется Фондом инвестиционных строительных проектов Санкт-Петербурга (ФИСП).

        Проект реализуется в 12 основных и двух резервных городах-участниках.

          - Архангельск (Архангельская обл.)

          -  Братск (Иркутская обл.)

          - Димитровград (Ульяновская обл.)

          - Волжский (Волгоградская обл.)

          - Иваново (Ивановская обл.)

          - г. Набережные Челны (Республика Татарстан)

          - Нефтеюганск (Ханты-Мансийский А.О)

          - Новокуйбышевск (Самарская обл.)

          - Саранск (Республика Мордовия)

          - Тула (Тульская обл.)

          - г. Пятигорск (Ставропольский край)

          - Оренбург (Оренбургская обл.)

          - Чебоксары (Республика Чувашия)

          - Череповец (Вологодская обл.)

        Руководит реализацией Проекта в каждом муниципальном образовании - должностное лицо в ранге не ниже заместителя главы муниципального образования либо главы администрации муниципального образования, в ведение которого находится специально сформированная Рабочая группа по реализации Проекта.

        Главной целью реализации Проекта является повышение качества услуг и финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

        Для достижения Главной цели реализуется комплекс мероприятий двух типов:

        - мероприятия, связанные с повышением качества услуг ЖКХ - «осуществление реальных инвестиций, направленных на восстановление, модернизацию и переоснащение существующей инфраструктуры… делая основной упор на содержание и техническое обслуживание существующего жилищного фонда и на работе коммунальных сетей».

        - мероприятия, повышающие финансовую устойчивость предприятий жилищно- коммунального сектора - «создание эффективного административного и финансового механизма функционирования коммунальных предприятий».

 

Подпрограмма "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России" Государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»

        Основанием для реализации Подпрограммы "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России" (далее – Подпрограмма) является  Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2012 г. N 2227-р «О государственной программе РФ "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"».

        Ответственным исполнителем Подпрограммы до своего расформирования являлось Министерство регионального развития Российской Федерации, на момент публикации статьи новый ответственный исполнитель не определен, но им, вероятнее всего, станет Министерство строительства и ЖКХ РФ.

        Соисполнитель подпрограммы - Министерство строительства и ЖКХ.

        Участниками Подпрограммы являются Министерство финансов Российской Федерации и Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства.

        Регламент деятельности ГК «Фонд содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства» установлен Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185- ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

        Цели подпрограммы:

        - повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению

        - создание условий для увеличения объема капитального ремонта жилищного фонда для повышения его комфортности и энергоэффективности.

        Задачи подпрограммы сгруппированы в два блока (в терминах Подпрограммы - «сверхзадачи»):

        - проведение в значительных объемах капитального ремонта многоквартирных домов с использованием средств собственников жилья, кредитных продуктов банков и различных механизмов государственной поддержки инициативных собственников жилья в энергоэффективной модернизации многоквартирных домов. Решение этой задачи позволит создать более комфортную среду обитания граждан, снизить расходы на оплату энергоресурсов за счет повышения энергоэффективности жилых зданий.

        - техническое обновление коммунальной инфраструктуры. Это позволит повысить качество коммунальных услуг, обеспечить высокую надежность их предоставления, создать технические и организационные возможности потребителю регулировать объемы потребляемых услуг и оплату по факту их потребления. Решение этой задачи связано с принципиальным улучшением инвестиционного климата в коммунальном секторе.

 

Сходства и различия Проекта и Подпрограммы реформирования ЖКХ РФ

        Оба вышеописанных подхода – по сути своей – близнецы-братья. В основе обоих лежит стремление сохранить существующий порядок вещей посредством поэтапного обновления наиболее ветхих элементов советского ЖКХ (головных источников, магистральных и внутриквартальных инженерных инфраструктур, домов и т.п.).

        При этом единственной настоящей новацией в обоих случаях является перенос бремени финансирования ремонта и развития ЖКХ с государственных плеч на частные. В обоих подходах, под предлогами борьбы с ветхостью реформаторы намереваются извести под корень советскую систему перекрестного субсидирования и дотирования услуг ЖКХ государством.

        Теперь – относительно различий.

        Если отбросить детали, они таковы:  в Проекте Всемирного банка «Реформирование ЖКХ РФ» переход к жилищно-коммунальному капитализму предполагается под эгидой «повышения финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального комплекса».  В федеральной же Подпрограмме «Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ…» переносить бремя предполагают чуть иначе – посредством «возложения на собственников помещений в многоквартирных домах обязанности по формированию фонда капитального ремонта многоквартирного дома путем внесения ежемесячных взносов на капитальный ремонт» и передачи этого фонда в распоряжение «оператора региональной системы капитального ремонта».

        Эти различия вполне логично объясняются интересами бенефициаров. Поскольку главный выгодоприобретатель «Проекта реформирования ЖКХ РФ» - МБРР, то очевидным образом проект заточен под его финансовый интерес – разместить под госгарантии как можно больше кредитов.

        Для чего и нужны финансово-стойкие заемщики, и, чем больше - тем лучше. Будь воля МБРР, единственным драйвером Проекта, попечением о финансово-стабильных кредитозаемщиках реформа ЖКХ бы и ограничились. Как в свое время реформа промышленной собственности ограничилась приватизацией. Но, поскольку кредит выдается под государственные гарантии РФ, озадаченной нарастающей чередой жилищно-коммунальных аварий, целью Проекта стал еще и рост качества услуг предприятий жилищно-коммунального комплекса.

        В случае с Подпрограммой «Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ…» все столь же прозрачно – ее писали по заказу федеральных чиновников. У которых есть горячее желание делегировать в регионы ответственность за социальную стабильность, но нет денег, чтобы за такое делегирование заплатить.

        При таких вводных ход с «операторами региональной системы капитального ремонта» вполне логичен – вот вам, регионы, - целая система, мы ее продумали, узаконили и вам торжественно вручаем. А то, что система эта будет работать за ваш счет - проблема уже не наша.

        Для справки. Из общего объема бюджетных ассигнований Подпрограммы в 658 760 269,89 тысяч рублей (100%):

        - средства федерального бюджета составят 38 479 405,9 тысяч рублей - 5,8%;

        - средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – 151 093 420,2 - 22,9%;

        - внебюджетные источники – читай – платежи населения и кредиты предприятий ЖКХ - 469 187 443,79 - 71,2%.

 

Фундаментальные недостатки существующих подходов к реформированию ЖКХ РФ

        С точки зрения формальной логики оба подхода (Проект и Подпрограмма) выглядят вполне достойно. Их задача – породить «агентов реформирования» («финансово устойчивые предприятия коммунального комплекса» или «операторов региональных программ капитального ремонта»), которые реанимируют доставшееся от советских отцов и дедов жилищно-коммунальное наследство и возложат ответственность за его содержание на тех, кто этим наследством де-факто владеет.

        Однако, при всей своей логичности, и Проект, и Подпрограмма базируются на ошибочных предположениях, что создаваемые «агенты реформирования» способны гигантскую махину советского ЖКХ модернизировать, а ее новые, российские владельцы (граждане, бизнесмены и муниципалитеты) – в состоянии советское жилищно-коммунальное наследство содержать.

        Чисто теоретически, конечно, на просторах Родины существуют оазисы, в которых «финансово-устойчивые предприятия ЖКХ» или «операторы региональных программ капитального ремонта» окрепли настолько, что смогут чудесным образом превратить пятидесятилетнюю хрущевку с прогнившими насквозь трубами и закладными деталями, напрочь просевшим фундаментом и безработными жителями в шедевр экономической эффективности и тепло-технического совершенства.

        На практике же необъятный социально-технический организм советского ЖКХ, возникший в свое время из оборонно-индустриальных оснований развития страны, с повсеместной утратой этих оснований обречен на разрушение.

        Ибо в существующих «постиндустриальных» условиях советское ЖКХ экономически нецелесообразно – жителям российских городов, более не участвующим в индустриальном производстве, просто нечем оплачивать его эксплуатацию и, тем более, - развитие.

        А если к этому добавить геоклиматические негативы – повсеместно возрастающий сейсмический фон, подтопления и т.п., да помножить получившиеся риски на невиданные нигде доселе масштабы накопленного износа домов и инфраструктур – картина вырисовывается и вовсе трагическая.

        И попытка выдвинуть коммунальщиков и «операторов капитального ремонта» на передний план борьбы с деградацией системы такого масштаба, как советское ЖКХ, выглядит банальным прикрытием неспособности власти что-либо в этой области действенное предпринять вообще.

        Впрочем, подобные сентенции за последние двадцать с гаком капиталистических лет произносятся столь часто и пламенно, что давно стали общим местом. И никого ни на что уже не воодушевляют.

        Гораздо более интересно было бы понять - а что же такое спасительное должно попасть в предметную область «реформы ЖКХ», чего не углядели всевидящие очи экспертов Всемирного банка и чиновников почившего в бозе Минрегиона РФ?

 

Неучтенные цели и инструменты реформы ЖКХ

        То, что несоответствие масштаба проблем ЖКХ и предлагаемого инструментария их решения  игнорируется экспертами МБРР, специализирующимися на внедрении «эффективности административных и финансовых механизмов функционирования коммунальных предприятий» - вполне понятно. В мутной водичке «реформы ЖКХ» ничего, кроме кредитозаемщика с гос. гарантиями они видеть не хотят и не будут.

        Так же очевидно, почему это несоответствие в упор не замечено и государевыми людьми - искать «реальные инвестиции, направленные на восстановление, модернизацию и переоснащение существующей инфраструктуры» они могут только «под фонарём» - в государственном же бюджете. Где при существующем уровне обобществления доходов необходимых сумм не может быть в принципе.

        И при все при этом, действительно важные цели и адекватные им механизмы жилищно-коммунального реформирования достаточно просты и очевидны, нужно только  взглянуть на ситуацию глазами обычного человека, в этом самом ЖКХ живущего.

        В таком «сермяжном» ракурсе жилищно-коммунальное хозяйство видится как внешняя (и отнюдь не самодостаточная) оболочка самой нашей жизни и наших отношений друг с другом по поводу совместного выживания в редкостно суровых геополитических и геоклиматических условиях России.

        И прежде, чем менять внешние атрибуты нашего жития (дома, инфраструктуры, дороги), нужно адекватно артикулировать нашу фундаментальную проблему - собственноручно похоронив массовое промышленное производство, мы не можем бесконечно долго пользоваться плодами предыдущей индустриальной эпохи. Нам просто не на что содержать доставшееся из прошлого советское жилищно-коммунальное наследство. И не из чего оплачивать услуги предприятий ЖКХ – как финансово-устойчивых и эффективных, так и любых прочих.

        И эту данность уже не поменять – сброс производственных и общественных отношений в архаику для ныне живущих в хрущевках «дорогих россиян» состоялся окончательно и бесповоротно. И даже если новое массовое и глобально-конкурентоспособное производство у нас (дай-то Бог) и зародится, то до момента, когда оно оперится и возьмет на себя бремя содержания жилищно-коммунальных инфраструктур, хрущевки явно не доживут. И, вероятнее всего, - не доживут «брежневки» и прочие 70-80 процентов жилищно-коммунального наследия индустриальной эпохи.

        С такой точки зрения действительно «главной» целью реформы ЖКХ становится приведение жилищно-коммунальной экономики среднестатистического российского домохозяйства в соответствие новым условиям существования этих домохозяйств.

        На практике это означает, реформа ЖКХ должна обеспечить доброй половине жителей постсоветских городов реальную возможность вырваться из железобетонно-индустриальной ловушки, в которую их загнала / заманила когда-то советская власть.

        Реформационные проекты и программы должны обеспечить рядовым горожанам возможность лично выступить «агентами реформирования» своей среды жизнедеятельности и помочь им сформировать посильную для них жилищно-коммунальную экономику. В рамках которой количество и качество услуг ЖКХ будет ровно таким, какое жители захотят и смогут оплачивать.

        И есть большое подозрение, что централизованного отопления, водоснабжения и канализации в львиной доле российского «ЖКХ нового поколения» не будет. Как не будет там и нынешних «агентов реформирования» - финансово-устойчивых предприятий - кредитозаемщиков Всемирного банка и региональных операторов капитального ремонта.

        А будет:

        - градостроительное планирование множества городских агломераций,

        - массовая инженерная и транспортная подготовка пригородных территорий к малоэтажному низкобюджетному строительству,

        - развитие базы строительной индустрии под массовое производство легких теплоэффективных строительных материалов и конструкций, автономного теплоэнергетического оборудования,

        - стимулирование приусадебных и фермерских хозяйств, местных малых и средних производств, сервисов и торговли.

        - и еще масса прочих, неучтенных нынешней концепцией реформы ЖКХ мероприятий по «принуждению» потребителей жилищно-коммунальных услуг к выживанию в условиях свободного рынка.

 

«Гражданское градостроительство», как инструмент формирования ЖКХ нового поколения

 

Гражданин, как главный идеолог и инвестор реформирования ЖКХ РФ

        В качестве предположения о грядущих перспективах развития реформы ЖКХ, выскажу следующее.

И Проект реформы ЖКХ РФ, и Подпрограмма содействия реформированию ЖКХ до последнего времени были вполне жизнеспособной формой прикрытия жилищно- коммунальной капитуляции государства. Но на текущий момент нежизнеспособность советского жилищно-коммунального наследия стала столь очевидна, а средства на его содержание – столь непосильны как для граждан, так и для государства, что впереди сильно запахло жареным.

        Хотим мы того или нет, но на обломках советского ЖКХ нам предстоит ускоренными темпами строить новую российскую индустрию жизнеобеспечения.

        Где, безусловно, пригодятся и наработанные «эффективные административно- финансовые механизмы функционирования коммунальных предприятий» и «реальные инвестиции, направленные на восстановление, модернизацию и переоснащение существующей инфраструктуры».

        Но где эти «механизмы» и «инвестиции» уже не будут самоценными и самодостаточными. А будут банально поставлены в услужение главной и единственной цели – вытащить россиян из советского жилищно-коммунального тупика и обеспечить им возможность своими руками строить и развивать те формы и способы жизнеобеспечения, на которые они смогут заработать, не попадая в пожизненную кабалу кредитных учреждений и их клиентов – «эффективных коммунальных предприятий».

        По-настоящему действенный механизм реформирования ЖКХ нужно встраивать вовнутрь, в тело самого ЖКХ. Передавать функцию «заказчика спасения утопающих» непосредственно самим утопающим. Ведь если, как было сказано выше, ЖКХ – это «внешняя оболочка нашей жизни и наших отношений друг с другом по поводу выживания», то никаким сверхкомпетентным внешним экспертам, никаким суперответственным чиновникам – никому, кроме пользователей этого ЖКХ, нас самих, «оболочку нашей жизни» правильно скроить не удастся.

 

Градостроительство, как точка сборки новой практики жизнеустройства

        Если рассматривать задачу инициирования массового производства «ЖКХ нового поколения», первым делом всплывает вопрос организационно-правовой базы, обеспечивающей результативность и эффективность такого строительства.

        В прежнее время в качестве эталона («генома») для всех массово тиражируемых по стране жилищно-строительных и эксплуатационных процессов выступали ГОСТы,СНиПы, РДСы, МДСы и прочие руководства по воссозданию где-то достигнутой и кем-то описанной успешной практики.

        Но надо отчетливо представлять, что сами по себе СНиПы были лишь вершиной айсберга, в основании которого находилась гигантская система научно- исследовательской, опытно-конструкторской и образовательной деятельности.

        С распадом которой ГОСТы и СНиПы из «геномов успешной практики» повсеместно превратились в инструментарий вымогательства со стороны контрольно-надзорных органов.

        Восстановление такого рода системы – дело чрезвычайно сложное. Если в Советском Союзе разработкой «лучших строительно-эксплуатационных практик» занималось значительное число профессиональных ученых, конструкторов и технологов, координируемых из единого центра - Госстроя СССР, то теперь такого рода ситуация невозможна. И не потому, что сегодня нет ни СССР, ни его Госстроя, а СНиПы более не являются нормативными правовыми документами. Просто разнообразие, сложность и скорость изменения процессов жизненного цикла современного ЖКХ повысилась в разы и десятки раз – выдав на гора бесчисленные инвестиционные схемы, индивидуальные проекты, новые технологии строительства, эксплуатации и управления. И т.п. и т.д.

        И теперь монополия на «лучший геном» (регламент) просто невозможна – так много этих «лучших геномов» развелось и так быстро они под воздействием конкуренции «мутируют». И речь нужно вести скорее о создании современной «ЖКХ-Википедии», как  коллективно формируемом и коллективно используемом хранилище «геномов» - знаний, как конкретно можно решить ту или иную жилищно-строительно-эксплуатационную проблему.

        Но одной только систематизацией лучшей практики проблему становления «ЖКХ нового поколения» не решить. Нужна стройная организационно-правовая основа, обеспечивающая интеграцию разнообразнейших лучших практик в единую легитимную логику «эффективного жизнеустройства».

        И сегодня такой основой, «организационно-правовой точкой сборки» процессов развития среды жизнедеятельности во все большей степени становится градостроительное планирование и регламентирование развития территорий.

        Крупные стройки капитализма, плюс потребность делевоперов в изменении функционального назначения земель и градостроительных регламентов сформировали рыночный заказ, достаточный для возрождения в России массового градостроительного производства.

        Каковое возрождение, в свою очередь, выдало на гора специалистов-градостроителей, способных профессионально обсуждать насущную проблематику развития «поселений и межселенных территорий», включающую в свой состав вопросы:

        -  городской экономики – гармонизации жилищно-коммунального потребления горожан с их участием в производстве товаров, работ и услуг, это потребление обеспечивающим,               

        - жилищно-коммунальной сферы - ресурсоснабжения, коммунального обслуживания, работы с платежами и неплательщиками, социальной поддержки малоимущих и т.п. «квартирных» вопросов,

        - государственного управления и местного самоуправления - обеспечения граждан общественными услугами – образования, здравоохранения, охраны общественного порядка и прочими.

        Фактически сегодня возникло новое, «расширенное» градостроительство, рассматривающее среду жизнедеятельности системно, вкупе с процессами ее проектирования, создания, эксплуатации, управления и изменения. В состав которых  входят и процессы формирования-реформирования ЖКХ.

 

«Гражданское градостроительство», как механизм формирования ЖКХ нового поколения.

        Вышеописанные тенденции вполне осознаются как властями, так и экспертным сообществом. И в большинстве случаев жилищно-коммунальное хозяйство уже не рассматривается, как что-то независимое и самодостаточное, а увязывается в единое целое с инвестиционно-производственными активностями, его порождающими и из него проистекающими.

        Все чаще в качестве первопричин как текущего плачевного состояния ЖКХ, так и бесконечной пробуксовки его реформы рассматриваются фундаментальные градостроительные проблемы.

        А именно - проблемы перехода от градостроительной практики прежнего уклада («социалистической урбанизации») к новому, уже российскому градостроительству.

        С такой, фундаментально-градостроительной точки зрения, ситуация в городском хозяйстве выглядит следующим образом.

        Базовые принципы освоения территорий России были заданы логикой советского проекта. Унаследованные Россией советские города, создавались:

        - исходя из индустриально-оборонных оснований, зачастую – в неблагоприятных геоклиматических условиях и на критическом удалении от магистральных транспортных инфраструктур;

        - в условиях максимальной централизации управления, обобществления и перераспределения доходов;

        - с низкими потребительскими свойствами и ограниченным сроком эксплуатации жилого фонда – в надежде на скорую замену;

        - на базе экономически и тепло-технически неэффективных технологий строительства, приемлемых ввиду низких внутригосударственных цен на труд и энергоносители.

        Социально-экономические изменения последних двадцати лет все вышеназванные «градообразующие основания» обнулили. Что привело к катастрофическим для постсоветских городов последствиям:

        - массово произошедшая деиндустриализация сделала пребывание жителей в городах экономически нецелесообразным – им просто нечего в этих городах в таком количестве делать;

        - накопленный моральный, физический и экономический износ советского жилья настолько велик, что его не компенсировать никакими точечными переселениями и капитальными ремонтами – сколько не ремонтируй старый бронетранспортер, новым «Мерседесом» он не станет;

        - разрушение крупной промышленности и приватизация остатков с выводом налоговой базы в Москву и за рубеж лишили местные власти источников финансирования централизованных инженерных инфраструктур – а самостоятельно жители содержание и ремонт головных источников и магистральных сетей не осилят.

        Список можно продолжать, но даже уже сказанного достаточно, чтобы понять – советские города настолько изношены и экономически неэффективны, что давно уже приблизились к критическому уровню жизнеспособности. А местами – и вовсе эту грань перешли.

        Вопросы такого рода пока еще дискутируются в формате «проблемы малых городов», но вполне очевидно, что они не менее актуальны и для городов «больших».

        Таким образом, в условиях существующих ограничений значительная доля российских городов (больших и малых), нежизнеспособна. Это означает, что на их месте возникнет новая форма «среды жизнедеятельности», соответствующая новым требованиям к качеству жизни и новым возможностям граждан его содержать.

        Такая замена неизбежно повлечет за собой:

        - утилизацию огромных объемов экономически неэффективного и физически изношенного жилья, инженерных, транспортных и социальных инфраструктур;

        - массовый переход к новым, экономичным типам жилья и инфраструктур;

        - переориентацию экономики территории на местные ресурсы и соответствующие этим ресурсам технологии производства и обслуживания;

        - изменение пространственной организации территорий, связанное с вовлечением в экономический оборот местных ресурсов и освоением новых форм и технологий жизнеобеспечения;

        - создание новых форм консолидации усилий и ресурсов власти, бизнеса и населения в процессах градостроительного развития территории.

        Для реализации столь масштабных изменений нет иного пути, нежели инициировать «ГРАЖДАНСКОЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО» - новый тип комплексного освоения территорий, базирующийся на инвестиционной активности ГРАЖДАН, скоординированной с усилиями и инвестициями государственной власти, местного самоуправления и бизнеса.

 

Отличительные особенности «гражданского градостроительства»

        «Гражданское градостроительство» фактически является «социальной адаптацией» идеи государственно-частного партнерства (ГЧП). Оно призвано максимально расширить состав «управляющих партнеров» проектов комплексного освоения территории, массово «мобилизовав» обычных граждан в качестве идеологов и инвесторов развития возникающей в ходе этих проектов «среды жизнедеятельности».

        Перефразируя, можно сказать, что главным содержанием «гражданского градостроительства» является массовая инвестиционная и управленческая активность граждан в проектах комплексного освоения территорий, всемерно поддержанная административным ресурсом власти и скоординированная с банковским кредитом и инвестициями бизнеса.

 

        Можно достаточно уверенно прогнозировать актуальность такого инвестиционно-управленческого союза, поскольку мотивы его ключевых выгодоприобретателей вполне понятны и логичны:

        - мотивы рядовых граждан – подросло поколение умных и энергичных молодых людей, которым необходимы новые поселения, чтобы найти в них свое жизненное пространство – работу, жилье, инфраструктуры. Поскольку в сложившихся городах такого пространства для них нет сегодня и не предвидится завтра;

        - мотивы банков и бизнес-инвесторов – реально финансировать существующие ставки по кредитам могут немногие из потенциальных жилищно-строительно-коммунальных инвесторов. Но банкам для снижения ставок нужен кратный рост оборотов. Проекты же комплексного развития территорий банкиров и инвесторов примиряют;

        - мотивы государственной власти и местного самоуправления – проблемы постсоветских городов (ветхость, безработица и их последствия) власти в одиночку не решить, а без их решения ей не выжить. Но привлечь население и бизнес к борьбе с разрухой власти могут лишь открыв им новые горизонты развития.

 

        На базе такой мотивации участников можно выделить следующие базовые цели  «гражданского градостроительства»:

        - цели населения – получить в распоряжение земельные, инфраструктурные и финансовые ресурсы государства, банков и инвесторов, необходимые для самореализации – жилищной, творческой и предпринимательской;

        -цели банкиров и инвесторов – получить возможность надолго вложить большие деньги в реальные активы и получить гарантии их сохранности и возврата от населения и государства;

        -цель власти – разделить с инвесторами, банкирами, бизнесом и населением непосильное бремя развития городской экономики и реформирования жилищно- коммунального хозяйства.

 

        В числе необходимых и наиболее важных характеристик «гражданского градостроительства» стоит выделить:

        - доступность – «гражданское градостроительство» должно быть посильно обычному человеку – как экономически, так и с точки зрения организационно-правовых условий участия;

        - целесообразность – новая градостроительная активность должна стимулироваться в местах, предусмотренных Генеральными схемами расселения и размещения производительных сил РФ, укрепляя, тем самым, промышленные, транспортные, энергетические, оборонные инфраструктуры страны;

        - сбалансированность – необходимо сформировать полиэтнический формат «градообразования», с одной стороны - учитывающий национально-религиозное многообразие жителей, с другой - обеспечивающий наднациональное, правовое управление общественными институтами и инфраструктурами.

 

        В рамках подготовки к практической реализации идеи «гражданского градостроительства» необходимо:

        - задать оптимальную траекторию его движения - спроектировать модельный ряд технологически, организационно и экономически эффективных «градообразующих» решений для различных вариантов занятости (сельскохозяйственной, индустриальной, научно-исследовательской и т.п.),

        - спроектировать и легализовать механизм консолидации усилий и интеграции инвестиций максимально широких слоев населения, бизнеса и власти в новых проектах комплексного освоения территорий;

        - привлечь и подготовить ресурсы для вновь возникающих цепочек экономической активности – кадровые, информационные, финансовые, организационно-правовые и прочие необходимые.

 

        Главным результатом перехода к массовому «гражданскому градостроительству» предполагается кратный рост экономического оборота территории и реновация жилищно- коммунального хозяйства на базе ее внутренних ресурсов. Прямым следствием такого роста должны стать:

        - увеличение темпов строительства на 0,3 – 0,5 кв. метров на человека в год и решение за счет такого прироста множества городских проблем – расселения ветхого и аварийного жилья, жилищной обеспеченности молодежи, создания маневренных жилищных фондов для местных администраций и т.п.;

        - создание дополнительных рабочих мест в сфере производства и обслуживания, в размере 10-15 % от трудоспособного населения территории;

        - переориентация активности «рассерженных горожан», националистов и им подобных протестных социальных групп в конструктивное русло. И укрепление, тем самым, социальной стабильности и межнационального единства.

 

        Общим для всех территорий «осязаемым» результатом реализации «гражданско- градостроительных проектов» должна стать сеть больших и малых агломераций, сформированных жителями вокруг уже существующих и вновь создающихся центров экономической активности (городов, сельскохозяйственных, добывающих и обрабатывающих предприятий, портов и т.п. и т.п.).

        Однако, каким конкретно будет «гражданское градостроительство» и в каких формах будут протекать процессы комплексного развития территории – во многом зависит от местной специфики – компетенций населения, наличия природных, энергетических ресурсов, инфраструктурных заделов и т.п.

        Например, там, где есть развитая энергетика и компетенции населения выше – будут более развитые транспортные и социальные инфраструктуры. Там, где главным ресурсом является земля, а население занято сельским хозяйством и вахтовыми заработками, инфраструктуры будут попроще.

        Но главное, что тип расселения, объем и стоимость инфраструктур будут определены и профинансированы самими жителями, исходя из их потребительских предпочтений и финансовой состоятельности.

 

Алгоритм «гражданского градостроительства»

        Субъектом «гражданского градостроительства» видится «гражданская градостроительная социальная сеть» - горизонтально-организованная структура, интегрирующая в свой состав ВСЕХ участников проектов создания: в чьей бы собственности они ни находились и какую бы функцию в проектах развитии территории ни исполняли.

        Аналогом такой сети в свое время было общесоюзное движение МЖК (Молодежный Жилой Комплекс).

        Организационная структура такой социальной сети должна включать в свой состав как самих участников проектов комплексного освоения территории - граждан, чиновников и бизнесменов, так и специально создаваемые органы «сетевого администрирования» (планирования, организации, координации и контроля).

        Формами объединения участников и администраторов «гражданской градостроительной социальной сети» в единую организационную структуру должны стать программы и проекты комплексного освоения территорий.

        Конкретный состав участников проектов комплексного освоения территорий определяется логикой вовлечения ресурсов территории в экономический оборот. Иными словами, строить поселение и жить в нем будет тот, кто захочет и найдет возможность на строительство и проживание заработать.

 

        Нужно отметить, что «градостроительные социальные сети», как горизонтальные структуры межведомственного согласования и координации – явление нынче повсеместно распространенное. Их конкретные формы определяется условиями, в которых они сформировались и функционируют.

        Можно выделить несколько наиболее характерных разновидностей «градостроительных социальных сетей»: 

        - социально-ориентированная (создана губернатором Белгородской области);

        - бизнес-ориентированные (созданы неформальными объединениями чиновников и девелоперов Москвы, Московской области и крупных региональных центров);

        - административно-ориентированные (созданы в местах реализации крупных федеральных проектов – Олимпиады в г. Сочи, саммита АТЭС 2012, универсиады в Казани);

        - национально-ориентированные (созданы в Чеченской республике, менее выраженно – в Татарстане, Башкирии);

        - приватизационно-ориентированные (создаются Российским фондом содействия развитию жилищного строительства в союзе с региональными властями и девелоперами в целях освоения федеральных земель).

        Можно сказать, что все эти сети так или иначе являются «гражданскими», вот только круг граждан, принимающих решения и пожинающих выгоды, в них чрезвычайно узок.

 

        Краеугольным же камнем действительно «гражданской» градостроительной социальной сети видится  «градостроительное партнерство» – инвестиционное объединение обычных граждан, создаваемое в логике «жилищного кооператива», но только в более широких целях (строительства не только жилья, но и инженерных, транспортных, социальных инфраструктур и прочего, необходимого для жизни).

        В ходе проектов комплексного развития территорий градостроительное партнерство:

        - целенаправленно формируется из представителей различных социальных слоев и национальностей с целью обеспечить в возникающем поселении социальное многообразие и межнациональное единство;

        - заключает инвестиционное соглашение с органами государственной власти, местного самоуправления, коммунальными организациями, инвесторами и банком-кастодианом о комплексном развитии территории;

        - управляет строительством инженерных, транспортных и социальных инфраструктур поселения, а так же координирует жилищное и бизнес-строительство;

        - запускает эксплуатацию построенной недвижимости, организует производство услуг ЖКХ и поставку ресурсов - тепла, электроэнергии, воды и прочих;

        - организует местное самоуправление и оказание жителям общественных услуг;

        - осуществляет передачу построенных инженерных и транспортных инфраструктур управляющим компаниям, а так же передает запущенные процессы местного самоуправления и оказания общественных услуг в ведение муниципалитетов (уже существующих, либо – вновь формируемых).

 

        Ключевой фигурой процесса становления и развития градостроительных партнерств видится «организационный строитель»,  способный запустить на базе «градостроительного партнерства»  ключевые инвестиционно-производственные процессы, такие как:

        - процесс инвестора-застройщика,

        - процесс технического заказчика строительства,

        - процесс профессионального управления активами и эксплуатации объектов недвижимости,

        - процесс оказания общественных услуг, местного самоуправления и т.п.).

        Важнейшая функция «организационного строителя» - содействие градостроительным партнерствам в получении необходимых им  ресурсов – административных, финансовых, кадровых  и прочих.

        Поскольку на деле  «наделение ресурсами» в градостроительной сфере означает их выгрызание у существующих чиновничье-девелоперских олигополий, «организационный строитель» должен обладать полноценным функционалом «государева опричника» и называться «государственным градостроительным представителем» («градпредом» - по аналогии с «военпредом» в ВПК).

        В функционал «государственного градостроительного представителя» (организационного строителя) должны входить:

        - подготовка «градостроительного соглашения» между градостроительным партнерством и органами государственной власти, местного самоуправления, коммунальными организациями и иными участниками проектов создания «ЖКХ нового поколения»;

        - внедрение информационной технологии управления проектами комплексного развития территории и контроль исполнения участниками «градостроительного соглашения» взятых на себя обязательств;

        - регламентация и контроль деятельности «градостроительного партнерства» в рамках всех его ключевых процессов – инвестиционном, строительном, управленческо-эксплуатационном и т.п.

        - аттестация его ключевых сотрудников – руководителя, главного инженера, главного архитектора, а так же аудит поставщиков и подрядчиков;

        - ведение досудебных переговоров и претензионной работы с нарушителями «градостроительного соглашения» всех видов, форм и размеров (государственными, муниципальными, естественно-монопольными, банковско-инвестиционными и прочими).

 

        Еще один важный сервис, необходимый для успешной реализации проектов комплексного освоения территорий – это сервис кастодиальный, обеспечивающий обслуживание инвестиций и взаимных обязательств их участников.

        Поставщиком такого сервиса видится крупный федеральный банк развития, обладающий развитой региональной сетью, в функции которого входит:

        - оценка целесообразности и экономической эффективности капиталовложений;

        - юридическая поддержка инвестиционной деятельности участников проекта, включая подготовку и хранение соответствующей документации;

        - организация и обслуживание эмиссии участниками проекта ценных бумаг и депозитарное обслуживание участников проектов;

        - кредитование участников проектов ценными бумагами друг друга, а так же организация их кредитования под залог их ценных бумаг и иных активов;

        - финансовое обслуживание и клиринговые операции;

        - различные формы управления активами участников проекта, включая управление денежными потоками, ценными бумагами и прочее.

 

        Следующий необходимый для успешного функционирования «гражданского градостроительства» сервис – информационный, обеспечивающий автоматизированное управление информационными потоками проекта комплексного освоения территории.

        Поставщиком такого сервиса должна стать автоматизированная информационная система «Градостроительная дорожная карта» - специализированный комплекс информационной, технологической и аппаратной архитектур, обеспечивающий:

        - интеграцию данных информационных систем органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса в единое хранилище; -

        - разработку процессов комплексного освоения территории;

        - планирование и бюджетирование проектов, программ, а так же их портфелей;

        - мониторинг ключевых показателей результативности и эффективности процессов, проектов, программ и их портфелей;

        - управление ресурсами – финансами, персоналом, взаимодействием с клиентами;

        - управление электронным документооборотом и электронными архивами;

        - проектно-ориентированную онлайн – коммуникацию – возможность осуществлять полноценное социально-сетевое проектное взаимодействие.

 

Исходные условия и подготовительные мероприятия

        «Гражданское градостроительство», как поток проектов комплексного развития территорий, основанных на инвестиционной и управленческой активности граждан,  сегодня является скорее исключением из общего правила.

        Успешные его примеры можно пересчитать по пальцам. Текущая же градостроительная практика в своих основных проявлениях «гражданской» прямо противоположна:

        - «градостроительные партнерства» повсеместно  существуют лишь на уровне чиновников и девелоперов. И они по большей части нелегальны;

        - инвестиционно-строительная активность ограничена рамками «постсоветской модели» - в городах идет точечная, сверхплотная и дорогая застройка, базирующаяся на советском инфраструктурном заделе, а пригородах хаотично растут лишенные инфраструктур деревни и дачи;

        - ключевыми драйверами проектов комплексного развития территорий являются государство (ФЦП и федеральные проекты) и аффилированные с ним коммерческие девелоперы. И их усилий для решения проблем ЖКХ кратно недостаточно;

        - население – а) пассивно ждет бесплатной раздачи благ от государства, б) надеется на наследство родителей, в) за безумные цены потребляет коммерческий девелоперский продукт, г) от безысходности инвестирует неприспособленное для нормальной жизни дачи и ИЖС.

 

        Для становления альтернативного, «гражданского» градостроительства и решения с их помощью проблем ЖКХ, занятости, промышленного роста и т.п. необходим поток пилотных проектов комплексного освоения территории, изначально спланированных на принципах «гражданского градостроительного партнерства». В ходе такого потока проектов необходимо:

        - сформировать правовую базу и отработать лучшую практику «гражданского градостроительного партнерства», как - инвестиционно-строительного союза граждан – участников проектов комплексного освоения территории;

        - отработать функционал «государственного градостроительного представителя», как организационного строителя, проводника и защитника интересов участников «гражданского градостроительного партнерства»;

        - легализовать практику заключения «градостроительных контрактов» между «гражданским градостроительным партнерством», региональной властью, муниципалитетом, промышленными, сельскохозяйственными и иными бизнес-инвесторами и банком- попечителем (кастодианом) о совместной реализации проекта комплексного освоения территории;

         - отработать оптимальную модель «ЖКХ нового поколения» и формализовать ее на уровне градостроительной документации, рабочих проектов недвижимости, инфраструктур, а так же регламентов процессов местного самоуправления, управления активами, инвестиционных проектов производства, и обслуживания;

        - сформировать федеральную автоматизированную систему «Градостроительная дорожная карта», как информационную технологию массового накопления и трансляции градостроительных знаний.

        Результатом такого рода подготовительных работ должна стать создание рабочего инструментария для повсеместного запуска проектов экономически и технологически эффективного комплексного освоения территорий, осуществляемого на базе инвестиционной активности населения, скоординированной с усилиями и инвестициями власти и бизнеса.

Прочитано 1520 раз