Вы здесь:   Главная

Контуры градостроительной реформы

Автор 

             Собственно наша задача и состоит в том, чтобы предложить контуры урбанизационно-градостроительной реформы, представить и закрепить основы ее содержательного ядра. Люди должны знать, что выработан определенный взгляд на то, как  могут развиваться события. Программа поместной урбанизации – это сценарий благоприятного и активно созидаемого будущего.

Альтернативные варианты  тоже могут быть предложены и обсуждены. Важно, чрезвычайно важно одно – нельзя допустить, чтобы ответом было отсутствие альтернатив, отсутствие видения будущего. Поскольку именно к этому нас чаще всего и подталкивают: рынок всё поставит на свои места;   нужны рыночные реформы, а потом – всё остальное; есть опыт других, развитых стран, его и надо использовать; зачем изобретать велосипед; мы уже всё что нужно делать сказали, всё ясно и так, нужна только политическая воля и желание правительства (Думы, субъектов федерации, органов местного самоуправления); вопрос ясен – нужно обеспечить финансирование и всё будет в порядке и так далее и тому подобное.

             Приведу пример из недавнего времени – из времени становления жилищной реформы.

               В конце 1991 года стало ясно, что произошла политическая революция,  что Россия стоит  на пороге введения института частной собственности и вступила в фазу смены социально-экономической формации (в привычных тогда терминах). Будучи первым заместителем министра строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства России и продолжая заниматься этими проблемами в  непрерывности занятия ими  предшествующие годы в Государственном комитете по архитектуре и градостроительству  во  времени СССР, я отчетливо понимал, что это базисная трансформация должна найти адекватное программное и  законодательное  отражение.

         Уже в предыдущие годы в жилищной программе на 2000 год  «семье – квартиру или дом»   произошел важный поворот в сторону индивидуального жилищного строительства, предполагавшего собственность граждан на построенные с участием их сил  и средств индивидуальные жилые дома. Юрий Петрович Баталин, возглавлявший до 1989 года  Госстрой СССР, был и остается одним из наиболее проницательных и глубоких людей, совмещающих выдающиеся  человеческие  достоинства  с такими же выдающимися профессиональными качествами. Так вот, Юрий Петрович одним из первых государственных деятелей, а он был одновременно заместителем председателя Совета министров СССР, воспринял  идеи  вовлечения средств населения на строительство жилья, которое становилось фактически частной  собственностью.  Собственность была поставлена в позицию особой привлекательности для людей – вы строите дом себе, на своем участке, мы вам помогаем ссудами, субсидиями, рассрочками, скидками на материалы и прокат (слова лизинг тогда в обиходе не было) техники. Жилищная программа стала приобретать черты общенародной, а не только бюджетно-государственной по сооружению государственного жилого фонда.

              Мне приятно, что многое в этой трансформации произошло под воздействием моих аргументов в неоднократных обсуждениях, которые у нас были и в Армении, где Юрий Петрович возглавлял комиссию Политбюро по восстановлению Армении после землетрясения 1988 года, а я – Государственную комиссию по проектированию восстановления Армении, и в множестве рабочих совещаний, где намечалась основная стратегия строительства – продолжать делать упор на панельное домостроение повышенной этажности, либо активно вводить высокоплотную малоэтажную застройку (что мы и применили при восстановлении пострадавших от землетрясения городов Армении), либо усиленными темпами развивать индивидуальное жилищное строительство на собственных участках, отводимых на лучших пригородных землях.  Результатом стал отказ от приоритета панельного домостроения, который безусловно имел место до этого, и всемерное поощрение малоэтажного строительства из ячеистых пористых бетонов и частного строительства с максимальным использованием легких и природных материалов, прежде всего – дерева.

         А вот как адекватный ответ на вызов времени  вырастал из представления о предшествующих  жилищных революциях ХХ века в России. Первая в нашем перечне приходится на 1920 год, время национализации жилого фонда и коммунального заселения национализированных квартир. Фонд – государственный, проживание в нем – по найму, предоставление жилья – исключительная прерогатива государственных органов. Вторая – 1956 год. Решение о предоставлении каждой семье отдельной квартиры и начало массового индустриального домостроения многоквартирных жилых зданий, строго нормируемых по социальной норме площади на человека и по всем потребительским качествам. Фонд – по прежнему государственный, проживание в нем по найму, оплата найма и коммунальных услуг – по прейскурантам госжилкомхоза, предоставление жилья – прерогатива государственных органов по правилам нуждаемости, очередности и т.п.. Позднее появляется кооперативное строительство и возможность – при многих оговорках – приобрести жилье за деньги.

             И вот на исходе века подошло время третьей жилищной революции. Квартиры – в собственности граждан (свободная приватизация), фонд – в любой форме собственности,  приобретение жилья за деньги в собственность  – основная форма решения жилищной проблемы граждан. Жилище становится негосударственной собственностью, товаром, который можно свободно купить, продать, сдать или получить в аренду по условиям рыночного оборота. Складывается совершенно новая  совокупность возможностей  по отношению к жилищу. Вместе с тем продолжается практика социального найма, но его заметно уменьшившийся сектор задает, тем не менее, условия оплаты приватизированных, ставших собственностью  квартир, а также  коммунальных услуг,  которое по прежнему осуществляется по прейскурантам и тарифам государственного или муниципального жилкомхоза.

             Новую картину, которая укладывалась в представление о трех революциях,  следовало как можно более быстро перевести в ту или иную официально признанную форму и вот тогда  появилась идея закона об основах федеральной жилищной политики. Очевидно, что этот закон должен был как можно скорее закрепить представление о жилище как собственности того, кто его приобрел, стал хозяином, и ждал, чтобы это право стало законодательно закреплено.

              Быстро сложилась группа специалистов, активно вовлеченных в его разработку. Это, в первую очередь, Ходжаев, Шамузафаров, Тахтарова, Крашенинников. К работе вплотную подключился председатель профильного комитета законодательного органа – Ефим Владимирович Басин. Мы неоднократно обсуждали многие формулировки этого законопроекта, увязывая их с формулами закона о приватизации и готовящимся проектом Гражданского кодекса.

           Активно шло обсуждение принципов новой жилищной политики с международными организациями – комиссией ООН по населенным пунктам ХАБИТАТ, Международным банком реконструкции и развития, а также с рядом государственных и негосударственных организаций США. Наиболее тесные взаимоотношения сложились в то время с Национальной ассоциацией риэлтеров, через которую к работе подключались различные специалисты.    Законопроект был довольно быстро подготовлен и в 1993 году принят как федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики».

         Вскоре был принять и закон «Об основах градостроительства», закрепивший в законодательном поле предметность территориального градостроительного планирования и легитимность градостроительной документации – генеральных планов городов, территориальных комплексных схем развития регионов, генеральной схемы расселения на территории России. Градостроительство оставалось в тот момент потенциальным, еще не актуализированным инструментом решения проблем обустройства российского народа. Жилище – да, получило право быть принадлежностью человека, семьи, рода. Градостроительная организация этого процесса в реальности – через планирование территорий для  поселения, для строительства дома семьи, обустройства инфраструктуры – в дело еще не вступила. Но изначально присутствовали знания и технические решения, отражающие фундаментальную взаимосвязь этих процессов.

              Одновременно с  моментом работы над основами федеральной жилищной политики шла работа   над проектом Среднерусской системы расселения, которая должна была вернуть активность территориям широтного пояса от востока Костромской области вдоль линии железной дороги на Бологое и далее на запад и дороги, соединяющей Санкт-Петербург с Москвой.

              Андреевский крест, образуемый пересечением железных дорог у Бологого, стал знаковым символом этого проекта, в основе которого находилось идея расселения нуждающихся в жилье граждан, в том числе демобилизованных военнослужащих, желающих очередников, мигрантов из бывших республик СССР на предоставленных земельных уделах, прилегающих к селам и городам вдоль этих путей. До октябрьской революции 1917 года на очерченной территории проживало около 12 миллионов человек, а к началу 90-х годов – едва 3 миллиона. Экологически же это один из наиболее чистых и благоприятных для жизни регионов на земном шаре.

               Чуть позднее была определена тройка основных, подлежащих развитию  систем расселения новой России – Среднерусская, Южносибирская  и  Тихоокеанская системы расселения.

         Упомянутые выше обстоятельства  появления на свет закона «Об основах федеральной жилищной политики» приводятся для иллюстрации  положения, что при его  разработке во внимание принимался значительно более широкий круг вопросов, рассматриваемых связно, в содержательной взаимозависимости, а это в свою очередь обусловило высокую плотность выхода очень важных для   развития  страны документов:  Целевой комплексной программы «Жилище», Генеральной схемы расселения, а затем и Градостроительного кодекса Российской Федерации. Все эти документы выполнялись с сохранением основного ядра авторского коллектива (Кривов, Басин) и росли из одного концептуального ядра, из представления о необходимости развить полноценную российскую цивилизацию, обеспечивающую реальное собственное достоинство, собственное достояние каждого ответственного человека.

              Сейчас, когда трансформации приобрели  непредсказуемый характер и всё дальше уводят нас от благоприятных сценариев развития событий, следует несколько раз повторить уроки, вместившиеся в пятнадцать последних лет. Предлагаемая  в качестве итога, цели и задачи данной книги, идея развития поместно-усадебной урбанизации как очередного, следующего за циклом массового панельного домостроения и социалистической урбанизации  этапа, вытекает из базовых оснований и оправданий перехода России в начале 90-х  к   утверждению частной собственности как скрепы и легитимной базы существования государства.

            Переход к иному, пост-социалистическому характеру урбанизации  фактически вынужден. Мы постарались показать ресурсную невозможность поддерживать и далее   процессы, градостроительные приемы и затратные характеристики градостроительства, обеспечивавшего урбанизацию социалистическую. Невозможность, вытекающую прежде всего из того факта, что экономическое развитие современной России примерно на треть уступает таковому времен Советского Союза. Государство было мощным инвестирующим субъектом развития, ныне оно им не является, развитие и реконструкция  становятся делом, бизнесом частных лиц и организаций, местных сообществ и лишь в весьма незначительной мере – государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации и собственно федеральном уровне. Централизованные городские инфраструктуры и жилищное хозяйство муниципалитетов не могут  ими содержаться, реконструироваться, развиваться. Социалистическое градостроительство базировалось на абсолютно иных принципах обустройства и обеспечения как городского, так и сельского способов жизни и принципы эти сегодня невозможно удержать работающими.

            Пример жилищно-коммунального хозяйства, говоря о котором подразумевают прежде всего инженерные сети и коммуникации, показывает, что именно разноплановость, принадлежность разным базовым исходным условиям гражданского и хозяйственного оборота, как будто ставших  и одновременно не ставших товаром коммунальных услуг,  определяет  саму суть этого кризиса.

             Государственный принцип социалистического градостроительства –  аккумуляция капитальных вложений, ресурсов и   последующее их вложение в строительство, реконструкцию, функционирование градостроительных систем подразумевает наличие факта политической централизации, способной обеспечить такую аккумуляцию, а затем – распределение   ресурсов  в соответствии с запланированными государством целями. Это действительно должно планироваться – реализовываться в длительных плановых горизонтах создания и эксплуатации сложных и весьма дорогостоящих градостроительных систем.

              Сегодня ничего подобного нет. Хозяйство и экономика становятся дискретными, очаговыми, а капиталы – почти не привязанными к территории. Бюджеты – и государственные, и местные – не капиталы, не инвестиции. Бюджеты обеспечивают определенный уровень функционирования городских коммунальных систем, но инвестиционную составляющую их реконструкции и развития  бюджеты обеспечить не могут.

               А для частных лиц и организаций, для бизнес-сообществ, вложения в коммунальное хозяйство представлять интереса   не могут ввиду очевидной инвестиционной их проигрышности как реликтов прошлого. Вот и получается, что системы ЖКХ есть, а инвесторов в их реконструкцию и развитие – нет. И думать, что бюджеты смогут принять на себя эту нагрузку,  оснований тоже нет.

          Принцип хозяйственной деятельности ныне другой.

           Единственно на что можно рассчитывать, это на создание инвестиционной привлекательности вложений в развитие. А мотивом определения инвестиционной  привлекательности может быть только расчет на потребительский платежеспособный   спрос, количественно просчитанный в бизнес-плане,   или на  личное потребление инвестора.  ЖКХ – на обочине бизнеса. И пока не найдены, не определены пути его перемещения в центральную зону интересов инвестиционного бизнеса, рассчитывать на изменение ситуации нельзя. А это значит,  что система ЖКХ, обеспечивавшего социалистическое градостроительство, более не жизнеспособна, а следовательно нежизнеспособны и сами принципы этого градостроительства.

           Настало время переходить к другому градостроительству, использующему локальные и автономные системы инженерного оборудования. Транспортная инфраструктура будет оставаться целостной – она не может не быть централизованной, т.е. соединять в конечном счете с какими-то центрами – торговыми, образовательными,  досуговыми, но все равно также будет стремиться к членению на участки локальной ответственности.  Равно как и ветвление энергетических систем по вершинам трансформаторных и распределительных узлов разной мощности.

           Итоговым суждением будет следующее.

           Время развития централизованных инфраструктур жилищно-коммунального хозяйства и отвечающего им градостроительства – прошло. Возможно еще некоторое время поддерживать их функционирование, проводить модернизацию, реконструкцию, реновацию. Но создавать вновь такие системы   - невозможно в силу их неадекватности большинству ситуаций новой инвестиционно-строительной деятельности.

           Пришло время создания автономных и локальных   систем инженерного оборудования жилых единиц, выступающих   как  имущественные комплексы (усадьбы, поместья), состоящие из  земельного участка и создаваемой недвижимости – жилых и иных зданий, сооружений, в том числе комплекта их инженерного оборудования,  обеспечивающего  функционирование и внешние связи объектов имущественного комплекса.

              Базовой, исходной ячейкой, элементной жизнеобеспечивающей основой нового пост-социалистического градостроительства станет локальный инженерный комплекс (ЛИК) диспетчерского автоматизированного  регулирования, сигнализации  и энергообеспечения   жилых единиц, группируемых в поселениях или усадебных районах. Локальные инженерные комплексы становятся акционированной, кооперативной, либо унитарной хозяйственно-экономической  общностью собственников  обслуживаемых жилых единиц-усадеб, строятся и эксплуатируются  за счет их долевого участия.

              Градостроительство, следующее этому принципу, может технически обеспечить иные формы урбанизации, нежели чем те, что стали нам привычными. Так, социалистическая урбанизация тяготела к исключительно высокой плотности городской застройки, поскольку очевидно, что это было одним из главных требований, определяемых спецификой централизованных инфраструктур. Доля территории городов и поселений всех видов составляет в земельном балансе России  1,1 %, что является  крайне низким показателем при уровне урбанизации (доле  городских жителей) около 70%, а это очень много. Даже если считать, что благоприятными для жизни территориями Российской Федерации являются 40 или 50% от ее площади  (а это отнюдь не однозначное и весьма спорное в своей пессимистичности суждение), то и тогда этот показатель может превратиться в 2.5-3%.  Но он очень далек от средних показателей других стран, где он составляет, как правило, 7-8 и более процентов. В Германии, например, почти 12%, в Англии еще выше. И так – в  условиях  серьезнейших территориальных ограничений, которые географически свойственны этим странам.

Отсюда вывод, что категория земель  поселений имеет в России резервы для значительного роста и что рыночное, капиталистическое, т.е. инвестиционное градостроительство не применяет в средних, обычных своих случаях,  столь плотные   формы городской застройки, как это обычно принято для социалистического,  государственно финансируемого градостроительства.    Этот   факт необходим  для учета в качестве одного из важных условий,   определяющих  параметры нового градостроительства России.

           Земельный кодекс Российской Федерации  наряду с Градостроительным кодексом   устанавливают правила определения категорий земель, городской черты поселений и  закрепляют  эти функции за градостроительной документацией. В новом российском градостроительстве так и должно быть. Но это градостроительству еще предстоит научиться делать.

Раньше генеральные планы городов разрабатывались на территории, находящиеся внутри городской черты и в случае, если градообразующая база требовала расширения селитебных территорий, отводимых под массовое индустриальное жилищное или производственное строительство, в генеральном плане рассматривался вопрос о прирезке к городским   землям территорий, необходимых для таких нужд. Это всегда было действием приращения к имеющимся площадям новых прилегающих к городу территорий, принадлежащих    до того сельскохозяйственным или иным землям. Город в окружении пригородных зон и прилегающих территорий практически не рассматривался.

Первым опытом отношения к городу как центру агломерации, т.е. в его взаимосвязи с системой окружающих городов, поселений,  территорий  всех категорий земель,  стал на стадии технико-экономического обоснования (ТЭО) генеральный план Ленинграда и Ленинградской агломерации, начатый в 1981 году. Позднее он преобразовался в генеральный план Ленинграда и Ленинградской области в соответствии с реальным административным делением. Но при разработке ТЭО генплана Ленинграда и его агломерации проблема развития всего мегаполиса рассматривалась в масштабах   территорий, намного превосходящих площадь собственно города. Я со своими коллегами делал эту работу в научной части института ЛенНИИпроект, пользуясь определенной заинтересованностью в таком подходе, которую проявляло архитектурно-градостроительное  руководство Ленинграда.

Но правило выполнения генеральных планов для территорий городских муниципальных образований сохранилось, к сожалению, и в принятой в 1998 году редакции  Градостроительного кодекса.  Когда мы готовили этот кодекс, нам было ясно, что необходимо разрабатывать единую градостроительную документацию на город и на прилегающие территории. Это очевидно, поскольку ни одна из общих городских проблем внутри территории самого города решена быть не может. Это прежде всего – вхождение во внешние по отношению к городу  коммуникационные и транспортные системы, включая аэропорты, сеть железных и автодорог; это головные источники, водозаборы, очистные сооружения, мусорные полигоны и поля фильтрации;  это пригородные дачные зоны, зоны отдыха, территории прилегающих водных бассейнов и  лесных массивов; это, наконец, планировочная, функциональная и историческая связка города с  окружающими населенными пунктами, с которыми осуществляются регулярные маятниковые трудовые и   рекреационные миграции. Однако, увязка с законодательством  о местном самоуправлении привела именно к той редакции, которая на данный момент действует. А термин «генеральный план» в сущности  случайно оказался закрепленным за градостроительной документацией управления развитием территории конкретного органа местного самоуправления, а не всей территории городского расселенческого ареала. 

В связи с такой ограниченностью муниципальных генеральных планов  основным  градостроительным документом развития территории субъекта федерации или нескольких соседствующих  муниципальных образований выступает «территориальная комплексная схема». 

 Действующий, совсем недавно подготовленный нами документ (СНиП 11-04-2003) – Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, – в развитие Градостроительного кодекса закрепляет за территориальными комплексными схемами действия по определению границ пригородной зоны городов и предложений по изменению проектов городской черты. Это чрезвычайно существенный  момент, так как  ставшие насущными изменения в характере урбанизации и вынужденность поиска альтернатив централизованным комплексам жилищно-коммунального хозяйства городов,  ставит  градостроительное планирование территорий, не принадлежащих городам непосредственно, но коммуникационно связанных с ними,  в центральное смысловое поле  стратегии предстоящей градостроительного реформы.

Под земли поселений, прежде всего под развитие землепользования и домостроительства  поместно-усадебного типа, нужно проектно определять зоны такого использования и задавать его правовые градостроительные  регламенты. Поэтому между  градостроительной документацией  уровня территориальных комплексных схем, где заказчиками  выступают органы власти субъектов федерации, и уровнем генеральных планов муниципальных образований, где заказчиками выступают муниципалитеты соответствующих территорий, необходимо вводит промежуточный уровень – генеральные  планы городов, их пригородных зон, территорий поместно-усадебного расселения и развития, где из  группы органов местного самоуправления и государственных органов субъектов федерации   должны сформироваться кооперированные, консолидированные  заказчики.

То, что в сферу такого развития могут и должны быть вовлечены обширнейшие территории, становится всё более ясно. Также ясно, что далеко не все из них будут примыкать к   городам, которые станут теми  источниками, откуда будут приходить  новые помещики.

Градостроительное  проектирование конкретно и специфично по отношению к каждой территории и оно будет технически решать вопросы планировочной организации и инженерно-транспортной инфраструктуры таких поместно-усадебных поселенческих образований. Типичные градостроительные  ситуации, выявляемые для того, чтобы служить обобщенными схемами, демонстрирующими  наиболее массовые примеры развития, позволят систематично  вводить апробированные инструменты технического нормирования,   инвестиционно-правовых схем и  программ, а также являться  проектно-методическим каркасом, на который будут  наращиваться все многообразные  признаки и особенности   конкретной территории.

 Предварительно можно оценить минимальную площадь двора-усадьбы в ближнем пригороде. Она составит примерно 25-50 соток, а по мере удаления от города или коммуникационного узла размеры такого двора все ближе будут приближаться к размеру минимального поместья – не менее 1 гектара. В правовых  регламентных зонах, отводимых для создания поместий, их размеры могут только начинать расти вверх,  начиная с  1 гектара.

Самый общий предварительный расчет-иллюстрация показывает, что при объемах поместно-усадебного строительства около 50 миллионов кв. м жилья в год, что должно стать программной целью градостроительной реформы, примерно 40 млн. кв. м будет приходиться   на пригородное усадебное строительство при средней площади усадеб 40-50 соток. Названные  40 млн. кв. м в усадебных домах, это примерно 400-500 тысяч их единиц, что при расчетной площади участка 40-50 соток составит 200-250 тысяч гектаров земель, непосредственно под усадьбами плюс еще примерно 20% на территории общего пользования – дороги, общественные здания и их участки и т.п., всего 250-300 тыс. гектаров в год под этот тип развития.

Около 10 млн. кв. м оценочно будет приходиться на поместные дома с поместьями 1-2 га в среднем для начального периода градостроительной реформы. Это примерно 70-100 тысяч единиц и соответственно 100-200 тысяч гектаров, но уже с меньшей долей земель общего пользования. Примем 150 тысяч га на поместья и 250 тысяч га под усадьбы, необходимых ежегодно. Всего – около 400 тысяч гектаров земель каждый год, осваиваемых под  нужды    поместно-усадебной  урбанизации в ее градостроительном воплощении.

 Для сравнения – в США ежегодно под нужды пригородного и усадебного строительства отводится 1,2 млн. акров, т.е. около 500 тыс. га при том, что долгосрочная программа строительства жилья ориентирует на продажу около 30 млн. домов к 2025 году с ежегодным уровнем продаж 1,2-1,4 млн. домов и потребует для этого более чем 10 млн. га.

Прочитано 1736 раз