Вы здесь:   Главная

Основные направления государственной градостроительной политики России

Автор 

Российское градостроительство находится  сегодня в точке перелома, перехода к новому качественному состоянию, предоставляющему градостроителям России уникальные возможности и перспективы, реализация которых способна обогатить мировую практику градостроительства. 

Переломный период в российском градостроительстве обусловлен сменой типа урбанизации, трансформацией ее  источников и движущих сил, а так же кардинальным преобразованием социальной и  ресурсной базы современного градостроительства.

 

Российское градостроительство, как форма  технического обеспечения социально-экономических  процессов урбанизации, вслед за изменениями своего «базиса» обретает значительное число новых заказчиков и партнеров, получая от них принципиально иные целевые установки, ограничения и критерии оценки градостроительной деятельности.

Российская государственная градостроительная политика, как система взглядов, методов и знаний, на основании которых вырабатываются взаимоувязанные действия участников процессов урбанизации, должна быть преобразована с учетом долгосрочных стратегических интересов ее новых субъектов и переориентирована на решение новых актуальных проблем градостроительного развития страны.

Эффективная государственная градостроительная политика Российской Федерации в состоянии породить общероссийскую систему взаимоувязанных действий в сфере урбанизации, базирующихся на  единой  концептуальной основе и общих  целевых задачах, в том числе инициировать:

-       масштабную социальную и деловую активность населения,

-       организующую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления,

-       инвестиционную и предпринимательскую активность частного бизнеса  в сфере  девелопмента недвижимости, производства строительных материалов, товарного оборота и эксплуатации недвижимости,

-        профессиональные усилия научных, исследовательских и проектных институтов  градостроительного, архитектурно-строительного и изыскательского профиля,

-       новые программы высшего, средне-специального  и дополнительного образования  и повышения квалификации участников процессов урбанизации,

-       а также пропагандистскую активность средств массовой информации в сфере градостроительного развития,

результатом чего станет прорыв к новому качеству жизни россиян и новому уровню эффективности и конкурентоспособности российской экономики.

1          ОЦЕНКА СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА РАЗВИТИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА.

1.1           Наиболее важные принципы «социалистической урбанизации».

В период от 30-х до 80-х годов ХХ века в Советском Союзе производилась беспрецедентная по своим масштабам политика обобществления национальных ресурсов и их концентрации в программах  прорывного развития индустриальной и оборонной мощи страны.

Задачам индустриализации и повышения обороноспособности в этот период были подчинены практически все базовые социально-экономические процессы СССР.

Наиболее ярко такая «соподчиненность» проявилась в сфере процессов социально-бытового, инженерно-технического и транспортного обеспечения советских промышленных гигантов, в конечном итоге предопределивших появление  феномена «социалистической урбанизации».

Наиболее важными, фундаментальные принципами «социалистической урбанизации» стали:

-       абсолютный  приоритет вопросов  государственной экономики и политики (прежде  всего – оборонной) над интересами местных сообществ, понуждающий территории к почти насильственной  урбанизации - как средству  обеспечения ускоренной индустриализации и укрепления обороноспособности страны;

-       сырьевые и оборонно-мобилизационные основания в планировании  размещения производительных сил, определяющие  характер  системы расселения страны, 

-       освоение новых территорий и  создание новых городов в подавляющем большинстве случаев на базе отраслевых градообразующих  производств.

-       максимальная  концентрация привлекаемого в города населения - как рабочей силы для все большего числа все более  крупных предприятий и промышленных узлов;

-       укрупнение всех типов урбанизированных единиц, стирание граней между городом и деревней в пользу города или поселка городского типа,  закрытие неперспективных (не имеющих государственных агро-  или промышленных  предприятий) сел, деревень, населенных пунктов;

-       растущая социальная однородность урбанизированных поселений, типовые  нормативные параметры, задаваемые всем строящимся объектам и техническим  системам: единый стандарт жилища, объектов социально-бытового назначения, жилищно-коммунального хозяйства, производственных сооружений,  планировки и застройки селитебных, промышленных и других районов;

 

В начале пятидесятых годов ХХ века в Советском Союзе зародился, а к середине семидесятых годов ХХ века окончательно  установился особый, уникальный по своей природе тип  технического обеспечения урбанизации  - «социалистическое  градостроительство».

Формирование и устойчивое следование принципам  «социалистического градостроительства» позволило Советскому Союзу довести к концу 80-х годов ХХ столетия долю городского населения в стране до  двух третей (1/3 в 1913 г.) от общей численности населения.

Были также достигнуты показатели развитых стран в  образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, объемах жилищного и производственного строительства.

1.2           Отличительные черты «социалистического градостроительства».

Советское  градостроительство   успешно   проводило в жизнь социальный заказ, определяемый  государством. Государство в свою очередь  обеспечивало выполнение своего заказа соответствующими финансовыми и материальными ресурсами, распределяемыми централизованно в рамках плановой экономики.

Определяющей  характеристикой  социалистического градостроительства было его пользование  исключительно государственными  капитальными вложениями (фондами) в жестко установленных государством же расчетных объемах, необходимых для выполнения плановых заданий. 

Специфическими  признаками «социалистического градостроительства» явились:

-       развитая система градостроительной (проектно-планировочной) документации, которая  разрабатывалась вслед за документами и директивами плановой экономики и опиралась на них как на исходную базу в планировании систем расселения, размещения и определения численности населения городов и регионов;

-       жесткая нормативность всех видов и стадий документации, задающая    структуру строительства и плотность застройки  микрорайонов, районов, городов, промышленных зон и узлов;

-       массовое домостроение  по типовым проектам с применением  сборных железобетонных изделий  как основного способа   застройки городов и сел,  использование технологий   строительства,  применимых только на  свободных территориях;

-       государственная собственность на землю, строгие  ограничения  на использование земель  для нужд негосударственного и  индивидуального жилищного строительства и на  размеры сооружений;

-       строительство целостных систем инженерного оборудования жилищно-коммунального хозяйства городов: головных и магистральных объектов, городских,  внутриквартальных, домовых сетей и разводок;

-       низкие   цены  на энергоносители, энергозатратность  объектов и систем,  бюджетное покрытие расходов на функционирование и развитие жилищно-коммунального хозяйства;

-       высокие показатели плотности застройки и средней этажности, стандарт площадей  квартир и средней жилобеспеченности –  14,5  кв.м общей площади на 1 чел. (с 1987 г. определялось по расчету), социально-градостроительная однородность, одинаковость жилых районов всей  страны. 

2          ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА И ИСХОДНЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ ВЫРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Стратегии развития российского градостроительства должна опираться на достижения предыдущего этапа своего развития, учитывать реальные социально-экономические условия своего сегодняшнего существования, а так же интересы своих потребителей и партнеров.

В этой связи государственная градостроительная политика должна принимать в расчет:

-       существующие сегодня реалии и тенденции развития социально-экономических процессов урбанизации,

-       возможности, ресурсы и ограничения собственно градостроительства, как формы технического обеспечения процессов урбанизации;

-       проблемы и перспективы жилищно-коммунального хозяйства и строительного комплекса, непосредственно связанных с градостроительством в процессах горизонтальной технологической кооперации.

При этом исходные условия для выработки политики и стратегии развития российского  градостроительства во многом контрастны условиям  предшествующего, советского периода.

2.1           Текущее состояние процессов урбанизации, как «базиса» градостроительной деятельности.

В России к сегодняшнему моменту кардинально изменился «базис»градостроительства -  характер социально-экономических процессов  урбанизации и их основные источники и движущие силы.

Социально-экономические процессы урбанизации перешли из фазы индустриальной, социалистической,  государственно обеспечиваемой, в фазу постиндустриальную, главной движущей силой которой  в подавляющем большинстве ситуаций является лишь экономический интерес частных субъектов экономики - граждан и коммерческих предприятий, выбирающих места инвестиционно-строительной деятельности в силу своего нахождения.

Государственные капитальные вложения сменились частными инвестициями, то есть вложениями, рассчитанными на получение текущего коммерческого эффекта. Соответственно, «социалистическая урбанизация», урбанизация государственных капитальных вложений ушла, сменившись урбанизацией  инвестиций и став одним из источников формирования инвестиционного (коммерческого)  эффекта в  рыночной экономике.

Государственная собственность на землю и строительную недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности.

Интересы местных сообществ и крупных частных корпораций в абсолютном большинстве случаев получили приоритет над интересами  государственной экономики и политики.

Все более возрастает градообразующая роль местных сообществ, движущей силой процессов урбанизации все чаще становится стремление отдельных групп городского населения к улучшению среды своего обитания и повышению рыночной стоимости недвижимого имущества, принадлежащего им на праве частной собственности.

Единые государственные оборонно-мобилизационные основания в планировании  размещения производительных сил, определяющие  характер  системы расселения страны, сменились многообразием локальных  корпоративных интересов крупных российских и зарубежных компаний.

Территории и новые города Сибири, Дальнего Востока и Севера России, освоенные (созданные) в советский период из индустриальных и оборонно-мобилизационных оснований, вовлечены сегодня в процессы стихийной, неуправляемой дезурбанизации вследствие разрушения или приватизации отраслевых градообразующих  производств.

Возникшая социальная неоднородность урбанизированных поселений предопределяет стихийное возникновение и развитие новых стандартов городского и пригородного жилища, объектов социально-бытового назначения, жилищно-коммунального хозяйства, планировки и застройки селитебных районов;

2.2           Текущее состояние российского градостроительства, как формы технического регулирования процессов урбанизации.

Текущее состояние российского  градостроительства, являющееся исходным для выработки его политики и стратегии развития, может быть охарактеризовано следующим образом:

-         государство вышло из роли определяющего субъекта градостроительного планирования и развития, перестало быть активным источником вложений и инвестиций и стремится все более отойти от этой роли;

-         градостроительство почти целиком передано на уровень органов местного самоуправления, которые распоряжаются землеотводами, но не аккумулируют ресурсы для реконструкции и развития  своих инфраструктур и жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивая  лишь их эксплуатацию;

-         государственные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления плохо взаимодействуют при решении вопросов градостроительного планирования территорий, охватывающих земли двух и более муниципальных образований;

-         градостроительство не имеет процедурно  установленных связей с распоряжением земельными ресурсами, землепользованием и  практикой хаотичных коммерческих землеотводов, замещающих собой градостроительное  планирование,  стратегии городского и регионального развития, не отработана технология взаимодействия градостроительного и земельного кадастров;

-         отсутствует система моделей градостроительного и экономического прогнозирования, органы государственной власти и местного самоуправления лишены возможности предсказывать последствия собственных градостроительных решений на стадии их обсуждения и принятия;

-         потеряно взаимодействие градостроительной, экономической, жилищно-коммунальной, миграционной и демографической политики государства; 

-         градостроительство осталось с резко ослабленным профессиональным, квалификационным и институциональным потенциалом, а сложившиеся структуры требуют решительного преобразования, отвечающего   становлению  новых  форм активной градостроительной деятельности;

-         при этом сохраняется и развивается функция  государства как субъекта создания нормативно-правового поля градостроительства при закреплении за структурами федерального  центра базовых законотворческих, нормативных, экспертных и программных  позиций, развиваемых  далее в нормативно-правовых документах субъектов Федерации и правовых актах   муниципалитетов.

-         российское градостроительство сумело создать законодательную базу, подготовить к принятию Градостроительный кодекс РФ, создать  ряд важных программных и  нормативных документов,  выполнить на высоком уровне Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и готовится к обновлению и актуализации этой схемы по результатам рассмотрения и принятия Основных положений государственной градостроительной политики.

Указанные обстоятельства и условия  позволяют выявить  ряд  позиций, которые должны быть учтены  в  Основных положениях государственной градостроительной политики и в стратегии развития российского градостроительства.

2.3           Текущее состояние российского жилищно-коммунального хозяйства, как главного результата процессов «социалистической урбанизации».

Сформировавшееся в 50 –80х годах ХХ столетия советское жилищно-коммунальное хозяйство, как наиболее масштабный и значимый результат, продукт социально-экономических процессов «социалистической урбанизации», обеспечило новое качество жизни россиян и обусловило прорывное развитие советской промышленности, образования, здравоохранения и социального обеспечения.

Советский этап урбанизации обеспечил  возможность нарастить  в кратчайшие исторические сроки более миллиарда квадратных метров жилищного фонда  России при достижении объемов строительства более 80 миллионов квадратных метров в год.

Однако Российская Федерация получила от СССР не только градостроительные достижения, но и все проблемы, обусловленные  спецификой  «социалистического градостроительства». Решение этих проблем создаст условия для следующего этапа развития российского постиндустриального градостроительства, которое может сказать новое слово в мировом опыте.

Сегодня более миллиарда квадратных метров российского жилого фонда и треть городской инженерной и транспортной инфраструктуры находятся в технически неудовлетворительном, а зачастую – в аварийном состоянии.

В целом зарегистрированный жилой фонд России  в 2003 году  составляет 2808,8 млн. кв. м.

Однако, даже  без  учета фонда панельных домов  он включает  90 млн. кв. м  ветхого и аварийного жилья, объемы которого  растут на 20-25 млн. кв. м в год (в 2003 г. ожидается переход в эту группу фонда еще примерно 35 млн. кв. м).  290 млн. кв. м требует неотложного капитального ремонта,  250 млн. кв. м  - реконструкции,  около 400 млн. кв. м фонда не благоустроено.

Панельные жилые дома составляют более половины  фонда. Расчетный срок их планового капитального ремонта – 20-25 лет.  Однако реально объемы  ремонта составили в 2001 г. 0,3% от их фонда при  нормативе 4-5%.

Очевидно, что этот фонд деградирует, теряет потребительские качества, а общий износ всего массива жилого фонда превысил 50%, что говорит о приближении к рубежу  неремонтопригодности основной части жилого фонда страны.

Состояние жилищно-коммунального хозяйства еще более технически неудовлетворительно.  Не менее, чем 25% сетей амортизированы полностью, а общий их износ  приближается к двум третям.

Число аварий выросло за последние 10 лет в 5 раз.  Инженерная инфраструктура уже находится в стадии  распада и едва удерживается от разрушения.

Нарастают так же  диспропорции  между экономикой эксплуатации и управления недвижимостью и финансовыми возможностями домохозяйств, доля которых в оплате жилищно-коммунальных услуг должна приближаться к их себестоимости. Панельные дома первых поколений проектировались и строились, исходя из  крайне низкой цены энергоносителей.  В структуре же рыночного ценообразования это недопустимо, необходима либо полная их реконструкция с обеспечением требуемого уровня энергосбережения, либо вывод из эксплуатации и снос.

Стоимость реконструкции существующего сегодня панельного жилья превышает стоимость нового строительства, что делает её нерациональной.

Все нарастающее давление на развитие ЖКХ оказывает отсутствие градообразующих факторов и закритическое падение цены недвижимости, связанное с судьбой многих городов, градообразующие предприятия которых  разрушены, либо перестали нуждаться в прежнем количестве работающих.

Очевидно, что массовому вводу жилья и систем жилищно-коммунального хозяйства  в пятилетия 60-80-х годов должны сегодня соответствовать такие  же темпы капитального ремонта.

Однако этого не может произойти  и  из эксплуатации по объективным причинам  будет выводиться огромный объем потерявших ремонтопригодность зданий и объектов инфраструктуры, построенных в 50-е – 60-е  годы прошлого века.  Начался процесс вынужденного выбытия и вывода из эксплуатации объектов жилья, соцкультбыта, инженерных систем. 

 Этот  факт следует принять как базовое исходное условие, основную вводную установку при выработке государственной градостроительной политики и стратегии развития российского градостроительства на ближайшие десятилетия.

2.4           Текущее состояние строительного комплекса, как ключевого  потребителя продукции градостроителей.

Рыночный характер процессов урбанизации при крайне ограниченном платежеспособном спросе привел к снижению объемов жилищного строительства до уровня почти  полувековой давности, крайне низкому объему работ по капитальному ремонту жилого фонда и объектов  жилищно-коммунального хозяйства, необратимой их  амортизации и ожидаемому массовому выбытию из эксплуатации.

а.          Объемы строительства.

Сегодня по объемам ввода жилья мы находимся на уровне 50-х годов. Максимальный для России  (РСФСР) ввод жилого фонда  был в 1986 году и составил   76 млн. кв. м.

В настоящее время жилья вводится существенно меньше, чем в 80-е годы  и примерно соответствует  объемам жилищного строительства в   50-е годы.

Так,  ввод жилья за 1996 –2000 гг. составил 160 млн. кв. м против 143,3 млн. кв. м за 1951 – 1955 гг. и  280,8 млн. кв. м за 1956 - 1960 гг. при вводе  за 1986 - 1990 гг. 343,3 млн. кв. м, т.е. превосходил более чем в два раза уровень   90-х гг.

При этом  неблагоустроенным жилищем все еще продолжает пользоваться около 40 млн. человек, а желание улучшить свои жилищные условия выражает около 60% населения страны.

Удельный показатель ввода жилья на одного человека составляет сегодня в России менее четверти квадратного  метра, что значительно   отстает не только от зарубежных стран (Китая, Польши, не говоря о развитых странах, где этот показатель еще выше), но и от  достигавшихся ранее показателей.

       Для социального благополучия нашей страны совершенно необходимо увеличить объемы ввода благоустроенного жилья в 2-3 раза,  определив рациональное соотношение между ремонтом\реконструкцией   и новым строительством.

       Для справки:

-         В 1991 году в Китае средняя жилая площадь на душу населения была 7 кв.м. а в 2002 году она превысила 21 кв. м. и достигла уровня государства со средними доходами населения.

-          В 2001 г. в Китае построили 1,3 млрд. кв. м. жилья,  с приростом на 8,8 процента по сравнению с тем же периодом прошлого года.

-         По прогнозу экспертов, к 2010 году площадь жилья в стране увеличится на 6 млрд кв. метров.

-         Это означает, по мнению председателя  ассоциации жилищного строительства Ян Шэня, что каждая городская китайская семья будет иметь в среднем 90-120 кв. метров жилья вместо нынешних 70 кв. метров, т. е. на душу   в среднем по 30 кв. метров площади жилья. 

б.          Материалы и технологии

Железобетон, бетон остаются основным строительным материалом в жилищном, производственном, дорожном строительстве.

При этом преобладающей является практика строительства массовых типов  жилья повышенной этажности и элитных жилых домов из железобетона в крупнейших и крупных городах. Спрос на квартиры в этих домах во многом обусловлен отсутствием альтернатив, а в Москве – исключительной напряженностью транспортных проблем выезда в пригородные зоны.

         Однако, в сравнении с периодом до 1989 года произошел значительный   рост объемов   индивидуального жилищного строительства: за период 1990 – 2000гг (11 лет) было введено 91,9 млн. кв. м,  что составляет при средней площади 90-100 кв. м около 1 млн.  домов и иных построек.

В 2002 году объем  индивидуального жилищного строительства достиг 50% от общего ввода примерно 33,8 млн. кв. м.

Усиливается настороженное отношение общества к панельному и монолитному фонду, особенно многоэтажному.  Санитарно-гигиенические условия в панельных и монолитных железобетонных  домах  неблагоприятны для жизни, так как помещения в них экранируются металлическими арматурными сетками и излучения электроприборов не пропускаются наружу, создают вихревые токи   высокой  интенсивности, а человек, напротив, не улавливает излучений окружающей среды, что прежде всего сказывается на детях.

Вследствие развития заграничного туризма у состоятельных россиян возникает понимание, что Россия – единственная страна в мире, упорно продолжающая строить многоэтажные железобетонные дома-коробки, а большая часть населения – проживать в них.

-          Для примера: в ряде стран идет  планомерный снос многоэтажного железобетонного жилья, так в Австрии в апреле 2003 г.   взорван крупнейший жилой комплекс   Европы, расположенный в Линце  и состоящий из   20-этажных  жилых  зданий. 

в.          Стоимость строительства

Наибольший объем инвестиций приходится на жилищное строительство и составляет  около 10-12 млрд. долларов в год.

Производственное, дорожное, инженерное строительство, ремонт и реконструкция составляют в сумме менее половины этой величины.

Указанному объему инвестиций  соответствуют объемы строительства 30-32 миллионов квадратных метров, что даёт средневзвешенную стоимость сооружения 1 кв. м жилья около 400 долларов.

Это чрезвычайно, недопустимо много и говорит о специфической социальной ориентировке и неэффективной структуре строительства по составу квартир и домов, этажности, конструктивным системам, а также  о неустоявшейся системе    строительного бизнеса, имеющего множество организационных, процессуальных  разрывов  в   связях с градостроительным и объемным проектированием, деятельностью девелоперов, производителей строительных, отделочных материалов  и инженерного оборудования.

3          ПЕРСПЕКТИВЫ И ЦЕЛИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА В 2003 – 2010 ГОДАХ.

3.1           Взаимодополняющие перспективы развития градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и строительного комплекса Российской Федерации.

При сохранении существующих тенденций по объемам нового строительства и выбытия объектов жилищно-коммунального хозяйства вследствие аварийности, ветхости, непригодности к эксплуатации, общий объем учетного  жилого фонда может начать сокращаться, а уровень жилобеспеченности – падать. Это недопустимое явление не только для России последних десятилетий, но и в мировой практике в целом.

Однако  существует реальная возможность объединить в рамках градостроительной политики России задачи реформирования российского ЖКХ с задачами модернизации и наращивания жилищного фонда совместными усилиями градостроителей и строительного комплекса.

В случае успеха такого подхода, следствием взаимодополнения усилий градостроителей, строителей и реформаторов ЖКХ становится: 

-         Как минимум  удвоение объемов жилищного строительства за ближайшее пятилетие, в то время как вынужденное выбытие  становится планируемым и используется для целей структурного преобразования всего жилищно-коммунального комплекса.

-         Гармоничное замещение неремонтопригодного жилищного фонда вновь построенными объектами, совмещение времени поэтапной замены имеющегося фонда и его инфраструктуры с календарно совпадающим  временем выбытия этого фонда.

-         Полная  смена в течение 15 – 25 лет как самого типа российского градостроительства, так и  структуры  строящегося в стране жилищного фонда и его инфраструктуры.

3.2           Поместно-усадебный тип урбанизации – как новый базис российского градостроительства на ближайшее десятилетие.

       В структуре ввода жилья последних лет доля индивидуального жилищного строительства достигла половины общего его объема. Именно этот вид строительства должен обеспечить основные объемы прироста национальной недвижимости и сформировать ключевые логики процессов урбанизации России ХХI века.

Мировая практика свидетельствует, что доля односемейных частных домов занимает в структуре строительства  многих стран 70-80%.

Так, в США ежегодно строится около 1 миллиона частных односемейных домов(средней площадью  около 140 кв.м) с  усадебными участками на свободных пригородных и межгородских  землях.

 Для этих целей ежегодно отводится на инвестиционных условиях около 500 тыс. га, а долгосрочная  программа строительства  таких домов  ориентирует на продажу около 30 млн. домов к 2025 году с ежегодным уровнем продаж 1,2-1,4 млн. домов и потребует для этого более чем 10 млн. га.

Поместно-усадебная направленностьпроцессов урбанизации отчетливо определяет специфику реформы российского ЖКХ и придает мощный импульс развитию строительного комплекса страны.

Такое развитие событий предполагает серьезный пересмотр сложившейся практики градостроительной деятельности и  требует  кардинального  изменения взгляда на градостроительство, как форму технического обеспечения урбанизации.

Российское градостроительство ХХI века должно всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами содействовать:

-         переходу от уплотненного городского строительства в форме кварталов, микрорайонов, жилых районов, застроенных многоэтажными жилыми домами и объектами социального назначения, обслуживаемых единой инженерно-коммунальной инфраструктурой, к новым формам застройки на примыкающих к городам и поселениям землях.

-         становлению основным типом жилища – односемейного жилого дома-усадьбы (индивидуального жилого дома и личного подсобного хозяйства)  на собственном участке размером 20-40 соток, а  в городской застройке - блок-квартирного дома (таун-хауза) с прилегающими малыми  участками.

-         становлению основным типом нового поселения  – ландшафтно-усадебных и поместных  комплексов  застройки – посадов, поместий,  поселков, располагаемых  вдоль линий железных дорог и других коммуникаций. 

В России резервы территорий для усадебного строительства весьма велики в благоприятных природно-климатических зонах. Так,  предложенная в   90-х годах  и закрепленная в Генеральной схеме расселения на территории РФ  группа основных систем расселения страны – Среднерусская, Южносибирская и Тихоокеанская базировалась именно на принципах усадебного расселения вдоль линий железных дорог, используя в качестве точек роста малые города и пригородные зоны более крупных поселений

Для справки: земли населенных пунктов составляют сегодня в России 1,1% (19 млн. га) от общего земельного фонда; в Германии около 11%, Польше – 9%, Англии – 20%. Земли сельхозназначения в РФ составляют 25,7%, из них  около 30% (порядка 90 млн. га) – запущены и признаются   непригодными для возделывания.

Необходимые для осуществления массового поместно-усадебного индивидуального жилищного строительства земли в количестве около 2-3 млн. га составят  незначительную часть (0,1 – 0,15 %) земельного фонда России.

3.3           Роль и место  градостроительной деятельности в экономическом развитии России.

       У российских градостроителей есть реальная возможность внести значительный вклад в экономическое развитие страны путем:

-         содействия удвоению объемов жилищного строительства и увеличению тем самым валового внутреннего продукта России.

-         технического обеспечения капитализации большой новой доли земельного фонда страны и увеличения тем самым стоимостного выражения национального богатства.

       Основными направлениями деятельности градостроителей в сфере технического обеспечения капитализации земельных участков и содействия удвоению объемов жилищного строительства должны стать:

а.     Стимулирование государственной и частной инвестиционной активности в сфере  усадебно-поместного расселения, в том числе:

-              моделирование (средствами градостроительного планирования, через инструменты регламента) инвестиционно-привлекательных характеристик земельных участков и иных объектов недвижимости;

-              включение подлежащих застройке земельных участков в градостроительный кадастр и выставление их на продажу в рамках государственного заказа и предполагаемого спроса населения, поддерживаемого через механизмы ссуд, сертификатов, ипотеки.

б.     Задание простых и доступных для мелких и средних инвесторов параметров объектов жилищного строительства и градостроительных регламентов, в том числе:

-               формирование зон городского и пригородного строительства индивидуальных жилых  домов  до 3-х этажей и участками 10-20-40 соток, блокированных  многоквартирных домов с участками 2-4 сотки, зон размещения поместий с участками 1 – 5 гектаров.

-              Обновление и упрощение градостроительных регламентов, устанавливаемых на основе генеральных планов, правил застройки и схем зонирования.

в.     Определение новых требований к типам строящихся объектов, предусматривающих снижение сложности и стоимости жилищного строительства и принимаемых строительным комплексом для реализации, в том числе:

-               создание и актуализация градостроительной документации  на стадиях проектов планировки  и проектов застройки кварталов, микрорайонов,  выполняемых по заказам государственных и муниципальных органов, иных застройщиков, девелоперов,

-              установление конкретных типов зданий и сооружений, определение их архитектурно-строительных и технико-экономических параметров,

-              разработка их эскизных или более детально проработанных   проектных решений,  которые входят уже в состав тендерной документации на строительство с  указанием его ориентировочной   стоимости.

г.      Сочетание и взаимодействие инвестиционных циклов  при  застройке усадебного типа на пригородных землях – субурбанизация в принятой профессиональной международной терминологии –  также является приоритетным предметом градостроительного планирования и проектирования.

4          ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ.

4.1           Определение государственной градостроительной политики России.

Под  государственной  градостроительной политикой России  понимается система взглядов, методов и знаний, на основании которых вырабатываются взаимоувязанные действия в сфере социально-экономических процессов урбанизации и сопряженных областях, направленные на решение актуальных проблем  градостроительного развития с учетом долгосрочных стратегических интересов страны.

Государственная градостроительная политика  опирается на весь исторический  опыт отечественного градостроительства. Российская государственность всегда использовала  его как  важнейший фактор закрепления своего территориального и государственного устройства, завершая многие ключевые для себя события мощными градостроительными действиями – основанием городов (Петербург, Владивосток), укреплением региональных центров (Екатеринослав, Иркутск), военно-стратегическими инициативами (Севастополь, Североморск). Термин “градостроительство” стал в России традиционно обозначать практику градостроительного планирования, развития и обустройства всей территории России, всех ее земель, краев и районов, а не только городов и поселений.

4.2                    Основное назначение государственной градостроительной политики России.

Градостроительство проектно обеспечивает функционирование и развитие  крупнейшего сектора реальной экономики, имеющего дело с   использованием  земель, оборотом недвижимости, строительством, регламентами застройки  земельных участков,  параметрами жилых, общественных, промышленных, коммерческих зданий и сооружений, инфраструктурой и развитием городов, поселений, их жилищно-коммунальным хозяйством.  

В настоящее время процессы в этой сфере часто происходят стихийно, отличаются  низкой координацией действий ее участников. Это связано с многообразием задач, закрепленных Градостроительным кодексом РФ за градостроительством,  унаследовавшим  многие  черты от периода централизованной плановой экономики   и   политической системы с иными функциями и возможностями, отводившимися градостроительной деятельности в тот период.

Градостроительство имеет дело с предельно широким диапазоном объектов – от территории страны до территории и строений отдельного земельного участка. Градостроительный  кодекс  РФ определяет  требования к  градостроительному планированию всей последовательности территориальных единиц: территория страны (генеральная схема), федеральный округ (консолидированные схемы), субъекты Федерации  и их части (территориальные комплексные схемы),  города, поселения  в границах муниципальных образований (генеральные планы), жилые и нежилые  районы (проекты планировки), кварталы, микрорайоны, комплексы, регламенты застройки зон и участков (проекты застройки, межевания, градостроительные паспорта).

Вышележащий территориальный  уровень  и  соответствующий документ градостроительного планирования,  определяют ряд требований и условий к документам уровнем ниже. За каждым из уровней закрепляется  обязательный набор решений градостроительного планирования, который должен быть выполнен   при разработке соответствующего документа.

Основное назначение государственной градостроительной политики Российской Федерации – сформировать целостную, четко выраженную позицию  государства по  пространственной организации территории Российской Федерации, развитию городов, сел, агломераций и мегаполисов, характеру воздействия на динамику  процессов   урбанизации  и расселения, которые обеспечили бы приумножение и сохранение российского народа в условиях глобализации экономики.

4.3           Основные направления градостроительной политики России.

         Особенность сложившейся на сегодня ситуации в градостроительстве состоит в том, что практически все элементы градостроительной системы подлежат пересмотру, проведению модернизации, реконструкции и адаптации к новой геополитической обстановке и экономико-правовому  режиму. В настоящее время необходимо соотнесение первоочередных действий и наличных проблем состояния жилого фонда,  жилищно-коммунального хозяйства, многих  промышленных и нежилых территорий   с   задачами стратегического уровня. К задачам стратегического уровня относятся:

-         как минимум  двукратное повышение объемов жилищного строительства в ближайшие три-четыре года,

-         кардинальный пересмотр  характера  реформы жилищно-коммунального хозяйства,

-         переход на индивидуальное усадебное жилищное строительство как на основной    способ, занимающий не менее двух третей общего   объема ввода,

-         рост доли земельного фонда, отводимого под земли поселений и урбанизированных территорий – пригородов, используемых под нужды постоянного жилища усадеб и поместий на  межгородских территориях,

-         значительное  снижение средней рыночной цены  строительства, организационная реформа градостроительной деятельности в целом.

Другим важным фактором, по сути дела – острейшей проблемой ближайшего будущего станет начало массового вывода из эксплуатации  ветхого, аварийного и непригодного для жилья фонда,  выбытие фонда панельного домостроения полувековой давности. Но даже и удовлетворительный по состоянию фонд зависим от обслуживающих сетей и объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, степень износа которого вошла в стадию перманентного  аварийного режима. Налицо также невозможность остановить эти процессы ввиду изменения государственно-экономической системы и перехода градостроительства на инвестиционную, то есть коммерческую основу.

Должна  быть  выстроена стратегия, нацеленная на перелом ситуации, на запуск процессов решительного развития в направлении, отвечающем возможностям, интересам и особенностям нашей страны.

Госстрой России в настоящее время осуществляет глубокую модернизацию подходов к государственной градостроительной политике.  Это вызвано, указанными  выше обстоятельствами,  а также тем, что градостроительство фактически должно решать большинство вопросов долгосрочного социального плана, касающихся форм жизнеустройства, урбанизации, образа жизни во взаимовлиянии со средой в которой происходит жизнь населения.   Градостроительство становится активным фактором национальной и  государственной политики, развития жизни народа, его демографического и экономического потенциала.

4.4           Главная цель государственной градостроительной политики России.

Главной целью государственной градостроительной политики России на долгосрочную перспективу является обеспечение перехода страны к новому  типу поместно-усадебной  урбанизации и отвечающему ей градостроительству.

Сущность  поместно-усадебной  урбанизации заключается в преобладании  частно-кооперированной формы ведения домохозяйств, опирающихся на развитые частные имущественные комплексы – собственные земельные участки с индивидуальными жилыми единицами (поместья, усадьбы, квартиры блокированных и других многоквартирных домов) и находящиеся в общей собственности (муниципалитеты, товарищества собственников жилья, кондоминиумы) объекты кооперированного пользования, включая элементы инфраструктуры. В этом же направлении развивается система местного самоуправления, опирающаяся на непосредственную заинтересованность местных сообществ в качестве среды своего обитания.

4.5           Задачи  государственной градостроительной политики России. 

         В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также политикой Правительства Российской Федерации и Госстроя России содержание градостроительства включает:

-         градостроительное планирование развития территорий и поселений;

-         правовое градостроительное регламентирование (правовое зонирование) использования территорий городских и сельских поселений и отдельных земельных участков;

-         проектирование застройки территорий городских и сельских поселений и размещения  отдельных объектов недвижимости;

-         формирование и ведение информационной системы, оперирующей  сведениями, необходимыми  для осуществления градостроительной деятельности и системы наблюдений за состоянием объектов градостроительной деятельности;

-         подготовку и  внесение проектов законодательных актов в сфере градостроительства, а также создание нормативной правовой базы осуществления градостроительной деятельности в соответствии с действующим законодательством.

Указанные  направления рассматриваются в соответствующих разделах Основных положений  государственной градостроительной политики.

4.6           Законопроектная,  нормативно-инструктивная деятельность и техническое регулирование в градостроительстве

Первоочередными задачами государственная градостроительная  политика рассматривает:

а.     подготовку концепции новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации. В ней должны найти отражение следующие новые факторы, приобретшие особую актуальность за  минувший период:

-         взаимодействие с новым Земельным кодексом РФ, особенно в части закрепления за градостроительством и градостроительным планированием функции определения вида использования земель в городах и на межселенных (межгородских) территориях, пригородных зонах, зонах особого градостроительного регулирования;

-         выявление категории урбанизированных территорий, охватывающих земли нескольких муниципальных образований или субъектов РФ, что вызвано  необходимостью взаимоувязанного развития городов-центров, прилегающих поселений и систем расселения, не совпадающих с административными границами;

-         введение процедурных норм прямого действия по технологиям   прохождения инвестиционно-строительных проектов на основе инвестиционно-градостроительных паспортов участков развития недвижимости, представляющих данные объекты на рынках недвижимости и инвестиций,

-         а также ряд других факторов, которые будут приведены в Техническом задании на разработку концепции.

б.     подготовку ряда инструктивных и методических документов:

-         «Методических указаний по разработке Правил землепользования и застройки»;

-         «Методических указаний по зонированию территорий при разработке документации градостроительного планирования»;

-         «Примерного ценника на выполнение работ по градостроительному планированию и разработке градостроительной документации».

в.     подготовку обоснований по системе инструктивно-методических  и нормативных  правовых  документов в градостроительстве с учетом закона «О техническом регулировании».    

4.7           Градостроительное планирование развития территорий и поселений

Государственная градостроительная политика   рассматривает разработку документации градостроительного планирования в качестве обязательного условия грамотной и эффективной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. 

В качестве первоочередных задач данного направления рассматривается:

а.   Обновление и актуализация  Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации. Генеральная схема градостроительного планирования Российской Федерации должна решить следующие вопросы, относящиеся к общефедеральному уровню:

-         зонирование территории страны на природно-климатические зоны, необходимые для проектирования зданий, сооружений, развития и преобразования  поселений всех видов с учетом воздействия климата, продолжительности отопительного периода,  условий освещенности и инсоляции, условий благоприятствования жизни человека по сумме факторов, курортных зон, ландшафтного проектирования и т.п.;

-         зонирование территории страны по признаку влияния инженерно-геологических условий на градостроительное развитие – вечной мерзлоты, гидрогеологии, сейсмичности территорий, рельефа, опасности природных и антропогенных чрезвычайных ситуаций, уровней техногенной нарушенности – подтоплений, просадочности грунтов и т.д.;

-         зонирование территории  страны с целью определения  контуров систем расселения и агломераций крупнейших городов и промышленных районов, учитывая, что ареалы градостроительных образований не связаны с административными границами, имеют самостоятельную логику развития, игнорирование которой приводит к очень крупным издержкам. Примеры:  а) отрыв проектирования генерального плана Москвы от координации с проектированием (или  вообще его отсутствием)  зоны московской агломерации, включающей Московскую, Тверскую и другие  области центрального региона;  б) отсутствие межрегиональных (межсубъектных) систем расселения типа Среднерусской, Южносибирской и Тихоокеанской, охватывающих  ряд прилегающих друг к другу областей в  каждой из них;

-         выявление стратегически значимых зон – приграничных, стратегически важных коммуникаций и узлов, обслуживаемых  городами и поселениями всех типов,  выходов к мировому океану, основных международных трасс и путей сообщения, федеральных и межрегиональных коммуникаций,  центров, поселений и районов, обеспечивающих выполнение различных федеральных функций, включая оборону и безопасность. Определение на этой основе  местоположения зон и территорий особого градостроительного регулирования федерального значения;

-         выявление городских агломераций и систем расселения, предоставляющих наилучшие условия для расселения и развития по совокупности факторов, а также миграционно убывающих и депрессивных районов, нуждающихся в государственной поддержке;  выработка на этой    основе рекомендаций для консолидированных схем градостроительного планирования   федеральных округов и территориальных комплексных схем субъектов РФ.

Более подробно перечень задач и вопросов, подлежащих решению и рассмотрению в Генеральной схемы градостроительного планирования,  будет представлен в проекте Технического задания на разработку и обновление Генеральной схемы  расселения, а также ее раздела по  Арктической части территории РФ. 

Разработка  Генеральной схемы градостроительного планирования является ключевым элементом подготовки Основных положений государственной градостроительной политики, направленной на закрепление концептуальной основы общенационального и  федерального подходов к развитию различных регионов, агломераций, городов и иных поселений, доведению до территорий нужд и требований федерального уровня. 

б.     Разработка «пилотных» документов,  первых по очередности  в списке разрабатываемых работ по  градостроительному  планированию:

-          консолидированной схемы градостроительного планирования Санкт-Петербурга и Ленинградской области с учетом интересов прилегающих субъектов Российской Федерации или части их территорий;

-         территориальной комплексной схемы градостроительного планирования (генерального плана развития территории) Московской области;

-         территориальной комплексной схемы градостроительного планирования территории Калининградской области и генерального плана города Калининграда;

-         территориальных комплексных схем градостроительного планирования  территорий ряда субъектов Российской Федерации и генеральных планов городов –  их центров:   

-         генеральных планов муниципальных образований – по согласованию с руководителями их администраций;

-         генеральных планов зон особого градостроительного регулирования федерального значения – по заказам федеральных государственных органов власти.

4.8           Градостроительное регламентирование.

         Одной  из определяемых  политикой  задач градостроительства, является переход на активное внедрение системы правового градостроительного регламентирования на базе градостроительного  зонирования территорий, позволяющего обеспечить застройщикам (инвесторам) гарантированные долгосрочные права на объекты недвижимости и упростить процедуры получения исходно-разрешительной документации для строительства.

         Правовое градостроительное регламентирование проводится в целях установления градостроительных регламентов по использованию земельных участков и иных объектов недвижимости, а также допустимых их изменений.

Правовое градостроительное регламентирование включает:

-            правила землепользования и застройки, с перечнем градостроительных регламентов, устанавливающих правовой режим для территорий и отдельных земельных участков,

-            специальные правила использования территории для объектов градостроительной деятельности, подлежащих особому регулированию.

         Основой для разработки документов правового градостроительного регламентирования территорий городов и других поселений являются генеральные планы поселений или территориальные комплексные схемы  градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

         Разработка и реализация документов правового градостроительного регламентирования является приоритетной задачей органов местного самоуправления.

Государство берет на себя ответственность за  правовое,  нормативное и исполнительное (в установленных рамках) обеспечение этих процессов.

 

5          ПРОГРАММА РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ   РОССИИ

5.1           Основные направления  градостроительного планирования территории Российской Федерации и расселения:

-         создание условий для развития систем расселения, агломераций и взаимосвязанной сети городов и иных поселений, как целостной системы расселения страны с учетом ее континентальной специфики,  границ федеральных округов, сложившегося расселения, крупнейших агломераций  и сложившейся специфики развития инженерно-транспортной инфраструктуры;

-         укрепление и усиление роли городов федерального и регионального значения, связанных с общефедеральными коммуникациями, инфраструктурами связи, управления, производства, концентрирующих основной экономический, научно-технический, социально-культурный и интеллектуальный потенциал страны и являющихся базовой  основой для формирования системы центров расселения; 

-         повышение роли малых городов в пространственной организации систем расселения на региональном и местном уровнях и, прежде всего, в сельских районах; организация их устойчивых связей с региональными центрами на основе развития транспортной, прежде всего   железнодорожной сети и инфраструктуры; стимулирование развития региональных особенностей и традиций в осуществлении их хозяйственной деятельности;

-         обеспечение равноценных условий для возможностей жизнеобеспечения населения в различных типах поселений, в том числе поместно-усадебных, за счет привязки к коммуникациям и пространственной доступности социально-культурных объектов городов и поселений; 

-         противодействие тенденциям дальнейшего обезлюдения ряда регионов и прогрессирующей поляризации национальной системы расселения, развитие новых коридоров расселения и вовлечение в этот процесс экологически благоприятных и транспортно доступных территорий;

-         определение стратегии развития районов Севера России,  сосредоточивших основные природные богатства страны, с ориентацией на наиболее эффективные типы расселенческо-градостроительного присутствия на этих территориях (стационарный, вахтовый, сезонный и др.);

-         регулирование вопросов расселения переселенцев, северян, военнослужащих, выбор приоритетных систем расселения, обладающих  ресурсным потенциалом, относительно благоприятными экологическими условиями и возможностями приема мигрантов;

-         обеспечение взаимосогласованных решений по пространственной организации территорий, представляющих межгосударственный интерес (приграничные территории, прибрежные зоны, трансконтинентальные транспортно- коммуникационные коридоры и др.)

5.2           Основные направления  совершенствования развития федеральной транспортной инфраструктуры:

-         восстановление достаточности и целостности федеральной транспортной системы;

-         включение российской транспортной системы в единую европейскую и мировую трансконтинентальную инфраструктуру;

-         приведение технических характеристик транспортной сети в соответствие с мировыми стандартами.

 Важнейшие градостроительные аспекты развития федеральной транспортной системы связаны с необходимостью прокладки ряда дублирующих направлений железнодорожного и автомобильного транспорта;  компенсации утраченных портовых причальных мощностей в требуемых для внутренних нужд и внешнеторгового оборота (пассажирооборота) объемах; трассировки новых скоростных магистралей на важнейших трансконтинентальных направлениях; совершенствования существующих межрегиональных путей сообщения.

5.3           Основные направления  охраны окружающей среды, размещения объектов рекреационного и оздоровительного значения:

-         развитие крупных рекреационных зон федерального значения на Черноморском побережье Северного Кавказа, Байкала, на Селигере, Валдае, в Кавказских Минеральных Водах, Карелии, на Азовском и Каспийском побережьях и в ряде других районов;

-         сохранение особо охраняемых природных, агрохозяйственных,  лесных и водных территорий;

-         расширение числа и поддержание режима пользования экологически чистых охраняемых зон, прежде всего, в районах сформировавшихся агломераций;

-         сохранение экологических функций лесных, водных, сельских территорий, включенных в зоны расселения и сохранение  разнообразия их ландшафтов;

-         обеспечение снижения негативного влияния градостроительной деятельности на окружающую среду, совершенствование развития технологий и экологической безопасности городского хозяйства и городской инфраструктуры;

-         формирование архитектурных качеств  застройки и иных поселений;

-         обеспечение приоритета экологических ориентиров населения.

5.4           Основные направления  застройки городских и сельских поселений:

-         переход к пространственно раскрытому типу развития городов и иных поселений в направлении   их   территориального роста при консолидировании градостроительного планирования и правил застройки соседствующих муниципальных образований; 

-         преобразование структурно-планировочной организации межгородских территорий и пригородных зон, исходя из потребностей массового индивидуального усадебного жилищного строительства с одновременным   формированием  разнообразных многофункциональных зон и комплексов обслуживания населения;

-         обеспечение соблюдения правового статуса территорий общего пользования, разработка порядка установления публичных и частных сервитутов для обеспечения государственных и частных интересов;

-         структурная реорганизация градообразующей базы городов и других поселений, прежде всего крупнейших, а также монопрофильных и малых городов, адекватная их социальному, демографическому и экономическому потенциалу и профессиональному составу населения, с ориентацией на повышение уровня самоопределения и самодеятельности населения, локального хозяйствования;

-         преобразование жилищного фонда с учетом предстоящего выбытия  типовых   панельных жилых домов первых поколений, аварийного и ветхого жилья на индивидуальное жилищное строительство усадебного типа  на основе передовых технологических систем строительства и инженерного оборудования   автономных и локальных схем;

-         формирование коридоров расселения на свободных от активной  хозяйственной деятельности землях вдоль железных дорог и иных транспортных магистралей; формирование рынка земельных участков в форме поместий, усадеб, посадов  на основе решений градостроительного планирования и правовых градостроительных регламентов;   

-         развитие инвестиционно-строительной активности   на местах массовой жилой застройки 60-70 годов, которые обладают выгодным градостроительным местоположением, социальной и  транспортной инфраструктурой, но подлежат выводу из эксплуатации  и требуют новых решений по созданию инвестиционной привлекательности этих районов; 

-         межевание жилых, производственных территорий и других функциональных зон в связи с введением различных форм собственности на землю и иные объекты недвижимости;

-         поощрение и поддержка существования   второго (дачного) жилища как способа повышения надежности жизнеобеспечения в условиях кризиса коммунального хозяйства,  укрепления здоровья и рекреационных возможностей населения;

-         модернизация и развитие систем инженерного оснащения городских и сельских поселений с ориентацией на создание широкой номенклатуры инженерных систем разной мощности, адекватных градостроительным условиям и инвестиционным возможностям;

-         модернизация и развитие транспортных инфраструктур с учетом уровня автомобилизации;

-         комплексное оздоровление городской среды, защита территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, снижение риска катастроф во всех сферах хозяйственной деятельности;

-         сохранение объектов историко-культурного и природного наследия, проведение активной системы мер по реставрации, технической и функциональной модернизации памятников истории и культуры; использование и приумножение культурного достояния как фактора развития и укрепления региональной самобытности и повышения привлекательности территорий для жизни.

5.5           Основные направления  технологического обеспечения градостроительной деятельности:

-         смена в течение ближайших 15-25 лет более половины существующего на сегодня жилищного фонда;

-         развитие  эффективных технологий утилизации панельных зданий;

-         совершенствование методов развития технологий реконструкции, нового строительства жилищно-коммунального хозяйства - инженерных систем   городской инфраструктуры (головных сооружений, магистральных сетей и коммуникаций, внутриквартальных  сетей и сооружений, инженерных систем зданий);

-         развитие технологий строительства и производства строительных материалов – осуществление радикальной структурной и технической перестройки базы стройиндустрии и промышленности по производству строительных материалов в направлении отказа от применения ресурсоемких (энергоемких) материалов и конструкций с ориентацией на применение дерева, легких утеплителей, пористых бетонов, долговечных материалов для  наружной отделки зданий и других прогрессивных материалов и конструкций;

-         совершенствование и модернизация технологий ремонта и реконструкции зданий, обеспечение применения современных методов теплозащиты зданий, проведения энергосберегающих мероприятий;

-         внедрение новых технологий реконструкции и ремонта улично-дорожной сети – обеспечение необходимой пропускной способности и безопасности движения транспорта и пешеходов с учетом уровня автомобилизации, проведение соответствующего благоустройства, включая строительство дренажных устройств.

5.6           Основные направления  инвестиционно-строительной политики.

Зависимость инвестиционной деятельности в новых условиях преимущественно от негосударственных источников и  небюджетных средств обусловливает необходимость введения новых механизмов регулирования градостроительной деятельности, когда   рынок городской недвижимости, цена городской земли становятся основными регуляторами инвестиционной активности.

Важными направлениями совершенствования инвестиционно-строительной деятельности являются:

-         разработка инвестиционно-строительной политики в соответствии с ценностью и местоположением территорий, что находит отражение в структурном градостроительном зонировании  генерального плана  города, поселения;

-         обеспечение условий для привлечения долгосрочных частных инвестиций, прежде всего в жилищный сектор, создание кредитных и заемных механизмов их использования гражданами, застройщиками, а также органами местного самоуправления для подготовки земельных участков и обеспечения их инженерно-транспортной инфраструктурой;

-         предоставление льгот отечественным и зарубежным инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты в области развития инфраструктуры    городов и регионов, в том числе  кризисных;

-         упрощение порядка оформления инвестиционных предложений и продвижения инвестиционных проектов развития недвижимости;

-         внедрение программно-целевых инвестиционных методов финансирования градостроительной деятельности;

-         опережающее направление инвестиций на развитие  инженерно-транспортной инфраструктуры территорий активного развития, обеспечение их  реконструкции и модернизации на основе создания для этих целей системы накопления инвестиций на базе амортизационных отчислений и государственной  поддержки развития и реконструкции межгородских, магистральных и городских коммуникаций, головных инженерных сооружений;

-         преобразование структуры городского жилищного фонда, ориентация на коммерческий спрос, максимальное использование существующего жилищного фонда для расселения малообеспеченных групп населения и переход на  строительство экономного коммерческого жилья, объединяемого в комплексы для ТСЖ, кондоминиумов;

-         обеспечение свободного доступа инвесторов к любым объектам, потенциально пригодным к эффективному использованию, на базе градостроительных информационных систем;

-         внедрение правового градостроительного регламентирования и зонирования территорий;

-         установление принципа предоставления земельных участков в собственность или долгосрочную аренду преимущественно на конкурсной основе;

-         определение правил и процедур изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

-         упрощение механизмов согласования и получения разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов на основе установления единых правил оборота земельных участков и иных объектов недвижимости, что позволит существенно повысить привлекательность инвестиционной деятельности в градостроительстве, обеспечить гарантии инвесторам (застройщикам) в приобретении прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и правовое регулирование отношений инвесторов с органами государственной власти и местного самоуправления;

-         создание информационной базы рынка недвижимости, обеспечение оперативного учета и спроса предложений на объекты недвижимости посредством осуществления мер по ведению органами местного самоуправления дежурных планов размещения объектов инвестиций и инвестиционных торгов по сформированным земельным участкам, иным объектам недвижимости с установлением границ и ограничений на их использование в соответствии с градостроительными регламентами, сервитутами, техническими условиями подключения к инженерной и транспортной инфраструктуре;

-         ведение  инвестиционно-градостроительных паспортов на объекты недвижимости, выставляемых на инвестиционные торги, с включением в них информации о конкретном объекте недвижимости;

-         введение процедур регулирования вопросов сдачи в эксплуатацию законченных строительством объектов недвижимости, регистрации прав собственности на них, принятия мер по предотвращению несвоевременной сдачи и приемки объектов в эксплуатацию и установлению экономических санкций за нарушение установленных правил, сроков сдачи и приемки с зачислением средств в соответствующие бюджеты городов и иных поселений и внесении изменений в налогово-бюджетное законодательство.

5.7           Основные направления  совершенствования организационной основы обеспечения градостроительной деятельности.

Совершенствование организационной основы обеспечения градостроительной деятельности включает комплекс мер по формированию законодательной и нормативной правовой базы,  совершенствованию организационной структуры управления, нормативному, научно-методологическому, институциональному,  кадровому  и  информационному обеспечению.

а.     Основными задачами в области формирования законодательной и нормативной правовой базы градостроительства являются:

-         разработка федеральных законодательных и нормативных правовых актов по важнейшим  направлениям градостроительной деятельности;

-         ускорение формирования законодательной и нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации;

-         разработка нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

-         усиление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве на всех уровнях управления.

Совершенствование развития градостроительной деятельности не может быть обеспечено без усиления государственного   регулирования и соответствующего совершенствования системы государственных органов управления градостроительством.

Необходимы новые подходы к организации и осуществлению градостроительной деятельности на территории Российской Федерации, качественное совершенствование формирования единой государственной системы органов управления градостроительством, аналогичной системам органов исполнительной власти в смежных отраслях экономики (земельных и имущественных отношений), на основе:

-         усиления государственного регулирования территориальным развитием страны прежде всего за счет выявления и закрепления зон и коридоров особого градостроительного регулирования федерального значения;

-         формирования региональной градостроительной политики с учетом соблюдения требований градостроительного регулирования федерального уровня и  при активном участии государства в решении региональных проблем;

-         государственной поддержки и  обеспечения необходимых условий для активизации развития регионов, обладающих потенциальными возможностями градостроительного развития, с  использованием ресурсов  и разнообразных условий   в целях получения максимального  социально-экономического эффекта;

-         формирования в соответствии с Градостроительным кодексом  Российской Федерации единой системы органов исполнительной власти и оптимальных механизмов регулирования в области градостроительства на основе разграничения полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

-         создания федерального органа в области градостроительства и территориального развития;

-         совершенствования организационных форм управления городским хозяйством, перехода на новые способы управления объектами недвижимости, внедрения информационных систем, систем автоматизации и диспетчеризации;

б.          Основными задачами в области нормативного, научно-методологического, институционального и кадрового обеспечения   градостроительства являются:

-         развитие и совершенствование системы градостроительного планирования, реализующей государственную градостроительную политику;

-         формирование системы государственных градостроительных нормативов и правил с учетом требований законодательства о техническом регулировании;

-         обеспечение новых подходов к разработке градостроительной документации с учетом особенностей сложившейся практики градостроительного планирования и застройки территорий, внедрения методов инвестиционно-градостроительного проектирования;

-         содействие активизации населения в принятии градостроительных решений с учетом их потребностей и культурных традиций, воспитание менталитета населения и его приобщения к градостроительной культуре;

-         организация фундаментальных, поисковых и прикладных  научных исследований;

-         совершенствование системы подготовки кадров, прежде всего в области градостроительного планирования и управления градостроительной деятельностью, адекватных новым требованиям и условиям;

-         совершенствование  и развитие институциональной базы градостроительной деятельности, усиление координации деятельности организаций, осуществляющих градостроительное планирование и проектирование;

-         активизация деятельности Национального градостроительного Общества – внегосударственной организации, объединяющей профессионалов в сфере градостроительства.

в.          Основными задачами в области информационного обеспечения градостроительной деятельности являются:

-         создание во взаимодействии с кадастровыми и реестровыми системами информационных систем в области градостроительства (ведение государственного градостроительного кадастра) и регистрационных систем правового обеспечения инвестиционной деятельности для получения своевременной и достоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и результативности проведения градостроительной и инвестиционно-строительной политики;

-         разработка и введение единой системы показателей (индикаторов) городского развития;

-         совершенствование показателей статистического учета в сфере градостроительства на федеральном, региональном и местном уровнях;

-         ведение мониторинга объектов градостроительной деятельности.

6          ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИИ  РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА  РОССИИ

6.1           Определение и сфера деятельности строительного комплекса России.

Строительный комплекс является  производственным сектором экономики, обеспечивающим реализацию строительного компонента  инвестиционно-строительной деятельности по развитию недвижимости и включает всю  совокупность организаций и предприятий, их персонал, материально-техническую базу, независимо от форм собственности  и осуществляющих     свою деятельность  согласно лицензионным требованиям на строительство. Государственное регулирование развития и функционирования строительного комплекса осуществляет Госстрой России, являющийся  органом формирования  стратегии и государственной политики развития строительства, а также взаимосвязанных секторов – промышленности строительных материалов, жилищно-коммунального комплекса, градостроительного планирования и проектирования.

Строительный комплекс работает  в интервале от  рабочего проекта  строительства  объекта и его реализации на конкретной строительной площадке  до   сдачи объекта в эксплуатацию, включая ремонтные и реконструктивные работы для объектов, уже находящихся в эксплуатации.

Около 90% строительных организаций имеют сегодня негосударственные формы собственности, являются   коммерческими предпринимательскими структурами, работающими на рынке строительных услуг в целях получения инвестиционного эффекта.  Строительство – серьезный бизнес.   С каждого квадратного метра проданного жилья, дорожного полотна или офисного здания  работающая  подрядная организация получает, как правило,  несколько десятков или сотен рублей  дохода. Проблемой становится  получение подряда, поскольку в местах, где ликвидность жилья или иных видов объектов высока, конкуренция резко возрастает.

Сегодня в России нет строительной организации, которая не была бы обеспокоена своими конкурентными  перспективами,  не строила бы предположений об отвечающей платежеспособному спросу  номенклатуре объектов, их архитектурно-строительных характеристиках и соответственно о необходимых  технологиях и материалах.

6.2           Последовательность действий по формированию стратегии развития строительного комплекса России.

Задачи государственной строительной политики, проводимой Госстроем России, включают поэтому обязательность разработки и реализации стратегии развития строительного комплекса в увязке со стратегиями развития смежных секторов, направлений и видов деятельности

Формирование стратегии развития  строительного комплекса, осуществляемое Госстроем России,  опирается на следующую  пошаговую последовательность  действий:

-         разработка прогноза и  концепции  динамики  изменений по направлениям,  объемам и структуре строительства,  видов и характеристик объектов  инвестиционного заказа  на ближайший и среднесрочный период, а также на перспективу;

-         подготовка на этой основе  комплексного технико-экономического обоснования

-         выбор эффективных технологий и материалов, отвечающих  изменениям в структуре строительства и типах объектов массового инвестиционного заказа;

-         оценка   кредитно-финансовых инструментов формирования инвестиционных заказов, функций, компетенции и договорных отношений  участников инвестиционно-строительного процесса, форм страхования коммерческих рисков;

-         оценка воздействия факторов технического регулирования  на характер и

-         уровень рыночной эффективности технологий строительного производства;

-         оценка возможностей и ресурсов собственного развития, кооперации и конкуренции с другими участниками рынка, а также с государственными и муниципальными органами.

Рассмотрение этих  вопросов в их взаимосвязи указывает на неизбежность серьезных изменений в структуре строительного сектора экономики, которым должна ответить стратегия развития строительного комплекса.

6.3           Текущее состояние дел  в строительном комплексе.

Оценка существующего состояния строительного комплекса позволяет выбрать отправную точку оценки изменений в направлениях, объемах и структуре строительства. 

а.          Объем строительных инвестиций.

Наибольший объем инвестиций приходится на жилищное строительство и составляет  около 10-12 млрд. долларов в год. Производственное, дорожное, инженерное строительство, ремонт и реконструкция составляют в сумме менее половины этой величины.

Указанному объему инвестиций   соответствуют объемы строительства 30-32 млн. кв. м, что даёт средневзвешенную стоимость сооружения 1 кв. м жилья около 300 долларов.

Это чрезвычайно, недопустимо много и говорит о специфической социальной ориентировке и неэффективной структуре строительства по составу квартир и домов, этажности, конструктивным системам, а также  о неустоявшейся системе строительного бизнеса, имеющего множество организационных, процессуальных  разрывов  в   связях с градостроительным и объемным проектированием, деятельностью девелоперов, производителей строительных, отделочных материалов  и инженерного оборудования.

б.          Состояние фонда.

Жилой фонд в России в 2003 году  составляет 2 808,8 млн. кв. м.

В него входят  90 млн. кв. м  ветхого и аварийного жилья и ежегодно его объемы растут на 20-25 млн. кв. м;

290 млн. кв. м требует неотложного капитального ремонта, 

250 млн. кв. м  - реконструкции,  20% фонда не благоустроено.

Более половины жилого фонда составляют панельные жилые дома, имеющие расчетный срок планового капитального ремонта 25 лет.

Объемы капремонта составили в 2001 г. 0,3% от объема фонда при норме 4-5%. 

Общий износ всего массива жилого фонда оценивается более чем в 50%.

Высока степень износа инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства. Около 25% сетей амортизированы полностью, общий износ сетей приближается к двум третям.

Число аварий выросло за последние 10 лет в 5 раз.

         Необходимо количественно  оценить реальные перспективы выбытия жилого фонда во времени  с учетом сроков  амортизации и выбытия  инженерных сетей, инфраструктуры, объектов соцкультбыта. Основными причинами выбытия фонда   являются:

-         физический износ объектов и обеспечивающих   систем инженерной инфраструктуры;

-         экономика эксплуатации и управления недвижимостью;

-         отсутствие градообразующих факторов и закритическое падение цены недвижимости.

Первый фактор позволяет говорить о вероятности выбытия, либо перехода в непригодное для жилья состояние, нескольких сот миллионов кв. м жилья  в ближайшее десятилетие.

Второй фактор  будет оказывать нарастающее давление на эксплуатирующие организации и на жителей, доля которых в оплате услуг должна приближаться к их себестоимости. Панельные дома первых поколений проектировались и строились, исходя из  крайне низкой цены энергоносителей.  В структуре рыночного ценообразования это недопустимо, необходима либо полная их реконструкция с обеспечением требуемого уровня энергосбережения, либо вывод из эксплуатации и снос. Стоимость реконструкции превышает стоимость нового строительства, что делает её нерациональной.

Третий фактор связан с судьбой многих городов, градообразующие предприятия которых  перестали нуждаться в прежнем количестве работающих,  таких, например,  как в  Кузбассе.

         Кроме того, существуют определенные гуманитарные предпосылки настороженного отношения к панельному и монолитному   фонду, особенно многоэтажному.  Санитарно-гигиенические условия в панельных и монолитных железобетонных  домах  неблагоприятны для жизни, так как помещения в них экранируются металлическими арматурными сетками и излучения электроприборов не пропускаются наружу, создают вихревые токи   высокой  интенсивности, а человек, напротив, не улавливает излучений окружающей среды, что прежде всего сказывается на детях. Россия – единственная страна в мире, упорно продолжающая строить многоэтажные железобетонные дома-коробки, а большая часть населения – проживать в них.

-          Для примера: в ряде стран идет  планомерный снос многоэтажного железобетонного жилья, так  в Австрии в апреле 2003 г.   взорван крупнейший жилой комплекс   Европы, расположенный в    Линце  и состоящий из   20-этажных  жилых  зданий. 

         Компенсатором является широчайшее развитие дачного и  усадебного хозяйства, имевшего до 1989 года строгие ограничения по размерам участка и  строений и нормативное  предписание располагать их «на неудобьях». Отсюда – ущербный, неполноценный характер дачных участков и домов в садоводствах, поселках, дачных кооперативах, сложившихся до этого момента. 

В последние же годы характер пригородного строительства почти полностью коммерциализировался и все еще не приобрел ясного  градостроительного выражения – социальная, инженерная, транспортная инфраструктуры складываются хаотично, неупорядоченно, с большими издержками для застройщиков.

в.    Объемы строительства.

Сегодня по объемам ввода жилья мы находимся на уровне 50-х годов. Максимальный для России  (РСФСР) ввод жилого фонда  был в 1986 году и составил 76 млн. кв. м.

В настоящее время жилья вводится существенно меньше, чем в 80-е годы  и примерно соответствует  объемам жилищного строительства в   50-е годы.

Так,  ввод жилья за 1996 –2000 гг. составил 160 млн. кв. м против 143,3 млн. кв. м за 1951 – 1955 гг. и  280,8 млн. кв. м за 1956 - 1960 гг. при вводе  за 1986 - 1990 гг. 343,3 млн. кв. м, т.е. превосходил более чем в два раза уровень   90-х гг. 

Однако, в сравнении с периодом до 1989 года произошел значительный   рост объемов   индивидуального жилищного строительства: за период 1990 – 2000гг (11 лет) было введено 91,9 млн. кв. м,  что составляет при средней площади 90-100 кв. м около 1 млн.  домов и иных построек. В 2002 году объем  индивидуального жилищного строительства достиг 50% от общего ввода примерно 33,8 млн. кв. м.

При этом  неблагоустроенным жилищем все еще продолжает пользоваться около 40 млн. человек, а желание улучшить свои жилищные условия выражает около 60% населения страны.

Удельный показатель ввода жилья на одного человека составляет сегодня в России менее четверти квадратного  метра, что значительно отстает не только от зарубежных стран (Китая, Польши, не говоря о развитых странах, где этот показатель еще выше), но и от  достигавшихся ранее показателей. Для социального благополучия нашей страны совершенно необходимо увеличить объемы ввода благоустроенного жилья в 2-3 раза,  определив рациональное соотношение между ремонтом\реконструкцией   и новым строительством.

-          Для справки: В 1991 году в Китае средняя жилая площадь на душу населения была 7 кв.м. а в 2002 году она превысила 21 кв. м. и достигла уровня государства со средними доходами населения.  В 2001 г. в Китае построили 1,3 млрд. кв. м. жилья,  с приростом на 8,8 процента по сравнению с тем же периодом прошлого года. По прогнозу экспертов, к 2010 году площадь жилья в стране увеличится на 6 млрд кв. метров. Это означает, по мнению председателя  ассоциации жилищного строительства Ян Шэня, что каждая городская китайская семья будет иметь в среднем 90-120 кв. метров жилья вместо нынешних 70 кв. метров, т. е. на душу   в среднем по 30 кв. метров площади жилья. 

г.     Стоимость строительства.

 В соответствии с подпрограммой «Свой дом» в составе программы «Жилище» средняя стоимость 1 кв. м  жилья должна составлять величину, не превышающую 1-2-месячную  среднюю зарплату, т.е. находится в диапазоне 170-220 долларов, а стоимость стандартной квартиры 54 кв. м должна соответствовать совокупному денежному доходу семьи из 3-х человек за 3 года.  Это значит (при   ежемесячном доходе 300-400 у.е. в пересчете на доллары США) стоимость этой квартиры  составит  10-14 тыс. долларов, а 1 кв. м в ней – 200-250 долларов.

В настоящее время стоимость, как правило, выше. Утвержденный показатель стоимости 1 кв. м для приобретения жилья за счет средств государственного бюджета также выше этой суммы, значительно варьируя от региона к региону. Конструктивно-технологическая система вводимых объектов при этом не оговаривается, но подготовительные расчеты ориентированы преимущественно на монолитное и сборно-монолитное строительство из железобетона.

Ценовой уровень 150-200 долларов за 1 кв. м нового жилища,  включая стоимость участка, но без завершающей внутренней отделки, значительно расширит объем платежеспособного спроса, а развитие кредитно-залоговых и субсидиарных инструментов позволит регулировать его величину в зависимости от  реально достижимых темпов строительства и его структуры, не допуская дефицита на рынках спроса и рыночной игры на нем.

6.4           Совокупность задач, определяющих запрос к строительному комплексу

Совокупность задач, определяющих запрос к строительному комплексу выглядит следующим образом:

-       необходимо в 2-3 раза увеличить объемы ввода нового и реконструированного жилья, полностью отвечающего требованиям энергосбережения, экологического и санитарно-гигиенического благоприятствования проживанию; абсолютные объемы ввода должны составлять не менее 70 млн. кв. метров в год  к 2005-2006 годам;

-       необходимо довести стоимость 1 квадратного метра такого жилища до уровня 100-150 условных единиц,  что позволит государственному бюджету  успешно решать социальные задачи обеспечения жильем граждан,  которым оно предоставляется (очередники, переселяемые из аварийного и ветхого фонда,   военнослужащие, ветераны Чернобыля и ряд других групп населения), а  также значительно   расширить группы платежеспособного спроса;

-       начать массовый переход на локальное и автономное инженерное обеспечение жилой застройки прежде всего по теплоснабжению;  принять как факт невозможность реконструкции в требуемых широких масштабах  всех централизованных инженерных систем    городского жилищно-коммунального хозяйства,  осуществления планового капитального ремонта  панельного фонда первых поколений, реконструкции аварийного и ветхого фонда;

-       провести необходимые мероприятия по инженерно-технической защите территорий и объектов, включая берегоукрепление, противосейсмические, противопожарные меры и меры, направленные на предупреждение катастрофических и вредных воздействий от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций;

-       осуществить формирование запроса к градостроительной деятельности на решение вопросов определения основных приемов и форм планировки и застройки территорий и поселений, включая комплексы их инфраструктур; основных типов  зданий и сооружений, отвечающих современным требованиям; перехода к стандартной исходно-разрешительной и регламентной документации для проектирования и строительства на базе комплекса градостроительной документации – территориальных комплексных схем градостроительного развития субъектов РФ;  консолидированных  генеральных планов городов и прилегающих пригородных территорий; генеральных планов муниципальных образований и сделанных на их основе правил землепользования и застройки, включающих проекты зонирования и правового градостроительного регламента застройки территорий и участков.

6.5           Основные направления развития строительного комплекса.

Решение указанных задач  предполагает серьезный пересмотр сложившейся проектной и строительной практики и  потребуют  кардинального  изменения взгляда на характер сложившейся за последние десятилетия урбанизации и застройки. 

Необходим переход от уплотненного городского строительства   в форме кварталов, микрорайонов, жилых районов, застроенных многоэтажными жилыми домами и объектами социального назначения, обслуживаемых единой жилищно-коммунальной инфраструктурой, к новым формам застройки на примыкающих к городам и поселениям землях.

Основной тип жилища – односемейный жилой дом-усадьба (индивидуальный жилой дом и личное подсобное хозяйство)  на собственном участке размером 20-40 соток, а  в городской застройке - блок-квартирные дома (таун-хаузы) с прилегающими малыми  участками. 

Основной строительный материал в зависимости от региона – дерево, либо иные широко распространенные природные  материалы – грунт, песок, глина, солома, камыш и композиты на их основе. Инженерное оборудование – локальное на группу домов и автономное.

Электроснабжение – централизованное.

Основной тип нового поселения  – ландшафтно-усадебные и поместные    комплексы  застройки – посады, поместья,  поселки, располагаемые  вдоль линий железных дорог, своего рода расселенческие коридоры развития,  с насыщением  пристанционных узлов этих поселений объектами культурно-бытового и торгового обслуживания, образовательными  и спортивно-оздоровительными учреждениями.

Главная планировочная ось таких  поселений будет, как правило, перпендикулярна линии железной дороги, пересекаться с автодорогами и  вести  к хозяйственным и производственным межселенным территориям. По мере удаления от города-центра агломерации площадь усадеб с индивидуальными жилыми домами может возрастать до 1-3 га.

Исходя из необходимых объемов строительства 70-80 млн. кв. м жилья в год около двух третей этих объемов  должно приходиться на поместное и усадебное индивидуальное жилищное строительство и составлять не менее 50 млн. кв. м ежегодно  –  5-6-сот тысяч индивидуальных жилых домов-усадеб. При среднем размере участков 20-30 соток для этого необходимо (при среднем размере усадьбы 30 соток и учете территорий общественного назначения) около 200 тыс. га.

-              Для сравнения – в США ежегодно под нужды пригородного и усадебного строительства отводится 1,2 млн. акров, т.е. около 500 тыс. га при том, что долгосрочная программа строительства жилья ориентирует на продажу около 30 млн. домов к 2025 году с ежегодным уровнем продаж 1,2-1,4 млн. домов и потребует для этого более чем 10 млн. га. Очевидно, что   предполагаемое перераспределение использования земель, перевод их из земель сельскохозяйственного назначения и иных в земли застройки, осуществляется рыночными методами с использованием элементов государственного регулирования и активной кредитной поддержки этого процесса.

Земли, предназначенные для усадебного строительства, могут относиться:

-       К землям  сельскохозяйственного назначения, предоставляемых гражданам и их объединениям для ведения дачного строительства (ст. 81.2 Земельного кодекса РФ).

-       К землям поселений, предназначенным для застройки и развития городских и сельских поселений (ст. 83.1). Во втором случае черта поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации, но проект черты поселений, утверждение границ пригородных зон,  равно как и зонирование, правила землепользования и застройки, определение правового градостроительного регламента территориальных зон, относятся к градостроительной документации (Земельный кодекс РФ, ст. 83-85; Градостроительный кодекс РФ, ст. 22, 23).

В России резервы территорий для усадебного строительства   весьма велики в благоприятных природно-климатических зонах. Так,  предложенная в   90-х годах  и закрепленная в Генеральной схеме расселения на территории РФ  группа основных систем расселения страны – Среднерусская, Южносибирская и Тихоокеанская базировалась именно на принципах усадебного расселения вдоль линий железных дорог, используя в качестве точек роста малые города и пригородные зоны более крупных поселений, формируемые на основании проектных решений  градостроительной документации.

-              Для справки: земли населенных пунктов составляют сегодня в России 1,1% (19 млн. га) от общего земельного фонда; в Германии около 11%. Земли сельхозназначения в РФ – 25,7%, из них  около 30% (порядка 90 млн. га) – запущены и признаются уже непригодными для возделывания.

Необходимые для осуществления массового поместно-усадебного жилищного строительства земли в количестве около 2-3 млн. га составят  незначительную часть земельного фонда России.

6.6           Роль градостроительства в формировании стратегии развития строительного комплекса России.

Градостроительство и градостроительное планирование становятся важнейшим элементом формирования  стратегии   определения  характеристик и номенклатуры  объектов со стороны государственного заказа и  спроса населения, что является инвестиционным  рыночным заказом на  объекты недвижимости, сооружаемые строительным комплексом. 

Очевидно, что в конкретных условиях современной России рыночный спрос будет формироваться  в условиях значительной доли государственного участия. Это участие  осуществляется через реализацию соответствующих подпрограмм программы «Жилище» и через практику разработки градостроительной документации в комплексе, определяемом Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Градостроительные регламенты, устанавливаемые на основе генеральных планов,  правил застройки и схем зонирования,   зададут параметры объектов строительства – зоны строительства индивидуальных жилых  домов  до 3-х этажей и участками 10-20-40 соток в зависимости от типа градостроительной ситуации, определяемой генеральными планами; зоны строительства блокированных и многоквартирных домов; зоны строительства многоэтажных домов. Примерное их соотношение укажет на ориентировочный объем заказов по каждому из типов застройки и, соответственно, на среднюю стоимость 1 кв. метра жилья по  каждой из категорий зон действия правового градостроительного  регламента.

Градостроительная документация  на стадиях проектов планировки  и проектов застройки кварталов, микрорайонов,  выполняемых по заказам государственных и муниципальных органов, иных застройщиков, девелоперов   устанавливает    конкретные типы зданий и сооружений, определяет их архитектурно-строительные и технико-экономические параметры, включает разработку их эскизных или более детально проработанных   проектных решений,  которые входят уже в состав тендерной документации на строительство с  указанием его ориентировочной   стоимости. Таким образом именно и только  через   градостроительную документацию происходит определение требований к типам строящихся объектов, принимаемых строительным комплексом для реализации.

Сочетание и взаимодействие инвестиционных циклов  при  застройке усадебного типа на пригородных землях – субурбанизация в принятой профессиональной международной терминологии –  также является предметом градостроительного планирования и проектирования.

Подразумевается  двухэтапный  инвестиционный режим.

а.                 Первый этап включает цикл разработки  градостроительной документации и осуществление на её основе  инженерной подготовки территорий, проектирования и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, межевания  и формирования участков как объектов недвижимости, предназначенных для передачи на открытый рынок оборота.

Первый этап реализуется, как правило,  субъектом прав собственности на землю и нуждается в наличии   строительных кредитов.

Результатом станет подготовленный к продажам на открытом рынке, либо продаже государственным, муниципальным субъектам бюджетного финансирования, комплекс  лотов, каждый из которых включает один или несколько участков, сформированных как объекты права,  подготовленные к государственной регистрации прав на недвижимость, а также имеющие правовой градостроительный регламент данной территориальной зоны.

Частный случай – строительство на этих участках в соответствии с единым проектом по зональным градостроительным регламентам  готовых жилых домов «под ключ» для последующей продажи. Однако этот вариант требует  весьма высоких затрат девелопера, застройщика «первого эшелона»  и потому может быть реализован лишь в отдельных случаях (Подмосковье, Большой Сочи, государственный заказ и т.п.).

б.                Второй этап – кредитная поддержка приобретателей прав на участки для последующего строительства. Приобретателями, наряду с физическими лицами, могут выступать застройщики и девелоперы «второго эшелона». В том числе строительные организации, имеющие поточные технологии возведения большого количества объектов.

В случаях, когда приобретателями выступают физические лица, вступают в силу механизмы ипотеки и иных видов кредитования, включая краткосрочное,  под залог приобретаемой и строящейся  недвижимости. Главным резервом обеспечения платежеспособного спроса на продукцию строительного комплекса      должны стать средства населения – накопленные,    кредитованные ипотекой, а также направляемые на эти цели субсидии и жилищные сертификаты, что позволит реализовать право выбора потребителем предпочитаемой категории жилища.

Исходя из необходимых объемов жилищного строительства 70-80 млн. кв. м, предлагается ежегодный объем ввода   около 500 тысяч усадебных жилых домов. При средней стоимости 1 кв. м жилья 100-150 долларов  плюс  стоимость  автономного и локального инженерного оборудования 20-50 долларов за кв. м,  стоимости  участков до 200  долларов  за сотку,     общая стоимость  такой усадьбы с домом 100 кв. м и участком 40 соток  составит (по верхнему диапазону цифр)  22-24 тыс. долларов.  Всего этот компонент структуры жилищного строительства потребует ежегодных продаж на сумму приблизительно 8-10 млрд. долларов, что примерно соответствует сегодняшним объемам инвестиций   индивидуальными застройщиками.

Предполагаемый ежегодный объем строительства многоквартирных жилых зданий и блокированных жилых домов – около 350 тысяч квартир со средней площадью 80 кв. м (включая общие площади всего здания). Средняя стоимость  для инвестора-застройщика – около 250-300 долларов за 1 кв. м площади здания  плюс стоимость наращивания мощности городской инженерной инфраструктуры, требуемой  по мере износа и выбытия   существующих сетей. Средняя стоимость новой   квартиры составит также около 20-25 тыс. долларов, но  способ или образ жизни будет совсем иной.

Где и как будут строится многоэтажные жилые дома необходимо решать в градостроительной документации за много лет вперед, так как инженерная подготовка территории, создание централизованной инженерной инфраструктуры и базы стройиндустрии под такие объемы ввода потребуют опережающего решения и значительных материальных затрат. Строительство штучных многоэтажных зданий на свободных пятнах в сложившейся городской застройке с подключением к эксплуатируемой инфраструктуре  будет встречать все больше трудностей и ограничений ввиду очевидного исчерпания этого резерва.

6.7           Комментарии к вопросу о стоимости строительства  индивидуальных жилых домов-усадеб.

Доказательства реальности  оценки стоимости строительства  индивидуальных жилых домов-усадеб  в пределах 170-230 долларов за кв. метр, включая стоимость локальных инженерных инфраструктур и земельных участков имеются в достаточном количестве. Наиболее характерный пример – комплексная система строительства и эксплуатации индивидуальных жилых домов-усадеб  «Экодом», разработанная в Новосибирском Академгородке  с участием Госстроя России и центра ООН-ХАБИТАТ.  

Существует много  предложений технологических систем высокого уровня индустриальности, с высокой производительностью труда, также оценивающих свою продукцию   в этом ценовом диапазоне (технологии на базе LVL-Ugra Ханты-Мансийска; технологии зонного нагнетания; объемно-модульных зданий; каркасно-деревянных технологий, в т.ч. с использованием металлических каркасов и ряд  других).

Маловероятным на первый взгляд представляется возможность отвода такого количества земель под нужды застройки. Хотя объективных предпосылок по структуре и балансу земельного фонда – более чем достаточно.

Действительно  же эта задача может быть решена только в рамках настойчивой политической воли  государственных и муниципальных органов. Обязательное условие – разработка пилотных, образцовых программ и проектов   решения этой задачи:

-       комплекса градостроительной документации  «ТКС развития региона – генеральный план агломерации  города и  его пригородной  зоны – генеральный план муниципального образования – схемы и проекты планировки и застройки – правила землепользования и застройки – схемы, проекты и документы  зонирования и градостроительного регламента – проекты межевания территорий;

-       научно-поисковых, опытных и проектных проработок различных  типов индивидуальных жилых домов-усадеб с заданными эксплуатационными и ценовыми параметрами, чему должны ответить соответствующие материалы, технологии и оборудование; 

-       участие государства в форме обеспечения гарантий под строительные кредиты застройщикам, девелоперам «первого эшелона»; гарантии могут также быть осуществлены в форме договоров о приобретении полностью сформированных участков, либо готовых домов для нужд пользователей подпрограмм предоставления жилья определенным категориям граждан по программе «Жилище».

6.8           Строительные материалы и технологии

Строительные материалы и технологии адекватные поставленным задачам были названы в исходной, утвержденной в 1993 году,   Целевой комплексной  программе «Жилище». В ней указано, что основным строительным материалом будущего в России станет дерево.

Отказ от железобетона   является критическим для страны. Россия – первая в мире  по лесным запасам    страна и для нее  огромное значение – экономическое,  экологическое и идеологическое – имеет использование  в качестве базового строительного материала и индустрии   лесопереработки для нужд строительства  именно дерева и   продуктов леса.

Дерево является не только лучшим строительным материалом – абсолютно экологичным,   долговечным, пожароустойчивым и легко утилизуемым, но и полностью возобновляемым ресурсом.  

Именно в организации современной индустрии и культуры деревянного домостроения у России существуют гигантские резервы экономического роста.  Россия сегодня продаёт  не менее 80 % своего леса в виде кругляка и по чрезвычайно низким ценам (поскольку не контролирует системы потребления и сбыта конечной продукции высокого передела).

Создание индустрии деревянного домостроения   и   ее обслуживание  выступит главной сферой использования российских лесов как строительного, мебельного, биотехнологического и топливного (энергетического) материала.

Железобетон, бетон остаются основным строительным материалом в производственном, дорожном строительстве. Но требует пересмотра на материале комплексной технико-экономической, эколого-гигиенической и социальной оценки сложившаяся  практика   строительства массовых типов  жилья повышенной этажности и элитных жилых домов из железобетона в крупнейших и крупных городах.

Спрос на квартиры в этих домах во многом обусловлен отсутствием альтернатив, а в Москве – исключительной напряженностью транспортных проблем выезда в пригородные зоны. В стратегии развития строительного комплекса роль железобетонного жилого строительство будет последовательно и неуклонно снижаться до времени полного обрушения покупательских предпочтений такого типа жилых зданий.

6.9           Стратегия развития строительного комплекса.

Стратегия развития строительного комплекса должна быть сформулирована в форме Основных направлений   государственной строительной политики и поддержки развития строительного сектора экономики.

Этому документу должны обязательно предшествовать Основные направления государственной градостроительной политики и Градостроительная доктрина Российской Федерации.

Государственная градостроительная политика отразит главные социальные и экономические намерения   в управлении  страной, поскольку всякое развитие имеет  физические обстоятельства  местоположения точек развития,  условий обеспечения недвижимостью, включения в сети инфраструктур, экологического состояния и социальную адресность.

Социальная ориентация на доступное и здоровое  жилище, на  широкое  демографическое воспроизводство и здоровый образ жизни  русского народа, потребует целенаправленных усилий государства.

Градостроительство относится к числу ключевых направлений государственного регулирования и участия. В зависимости от принятых в градостроительной документации  решений будут определяться запросы к инвестиционно-строительной деятельности в части создания конкретных объектов с конкретным размещением участка, правовым градостроительным регламентом его застройки, включая размерность и мощность объекта, вид его использования, инвестиционные характеристики стоимости, расчетную оценку срочности  возврата вложенных средств и прибыльности  эксплуатации.

Отсюда – ожидаемая структура рынка строительной продукции, который и определит стратегию развития строительного комплекса. Повторим основные позиции, определяющие эту стратегию:

-       увеличение объемов жилищного строительства в 2-3 раза с преобладанием в структуре строительства индивидуальных жилых домов-усадеб с участками;

-       развитие локальных и автономных систем инженерного обеспечения жилища;

-       решительный переход от железобетонного к деревянному домостроению как долгосрочный стратегически усиливающийся  фактор экономического и социального развития страны и  строительного сектора экономики в частности;

-       введение верхнего предела стоимости строительства, осуществляемого по государственному и муниципальному заказу, категории справедливой рыночной цены 1 кв. м жилья и единицы мощности нежилых объектов, введение нормативной шкалы уровней готовности продаваемого потребителям жилья; введение стандартов технологий и выполнения лицензионных требований и условий  строительными организациями;

-       развитие системы строительного бизнеса, в том числе за счет  формирования института девелоперов – коммерческих застройщиков, работающих с кредитами банков, направляемыми на  развитие недвижимости и последующую ее продажу на рынках оборота недвижимости;

-       планомерное снижение издержек строительного производства при новом строительстве, ремонте и реконструкции за счет материальных и организационных факторов производства, прежде всего – за счет перехода на новые натуральные природные строительные материалы;

-       выход жилищного строительства, градостроительства в ранг стратегически планируемого направления развития страны; сочетание программных методов государственной поддержки и государственного регулирования с максимальным поощрением инициатив местных органов самоуправления,  с целью вовлечения   населения – его сбережений и усилий, формирование его политических запросов к государству  об осуществлении  доступа всего населения к его ресурсам и возможностям полноценного решения проблемы жизнеустройства и расселения российского народа.

6.10      Об источниках и роли  новой стратегии  развития строительного комплекса.

Стратегии развития отраслей, секторов экономики могут иметь две формы:

а.     инерционную, направленную на усовершенствование и модернизацию существующих производств, технологий, знаний при сохранении основного типа производимой продукции в незначительно расширяющихся, либо стабильных объемах; 

б.     решительную, предусматривающую полное изменение типа производимой продукции и радикальный рост ее объемов.

Первая форма свойственна длительным периодам серийного производства продукта, принятого когда-то к освоению  в результате  реализации решительной стратегии развития. Итогом инерционной фазы всегда является деградация и необходимость перехода к новой фазе решительного развития.

Жилищная революция 1956-60-х годов началась с радикального пересмотра объемов строящегося жилья. Была поставлена социальная, общегосударственная  задача увеличить ввод в разы. Результатом стал обеспеченный капитальными вложениями массовый переход на высокоиндустриальный полносборный характер строительства типовых многоэтажных жилых домов из стандартных железобетонных  изделий заводского изготовления,  монтируемых на стройплощадке.

Технология такого строительства уже существовала в мире, но была адаптирована к условиям страны и весь последующий процесс развития крупнопанельного домостроения осуществлялся по схеме запущенного инерционного механизма.

Достигнут значительный прогресс на этом пути, но неизменным осталась его суть – крупные железобетонные (позднее – многослойные композитные) элементы, изготовленные на ДСК и монтируемые  в многоэтажные жилые дома с увеличивающимися по площади и составу оборудования квартирами.

Параллельно шло такое же развитие централизованных систем и сетей инженерного оборудования новых жилых массивов, складывалась структура жилищно-коммунального хозяйства, продолжающая  жить почти без изменений практически по сию пору.

Исходный импульс и источник стратегии  решительного развития, прорыва, произошедшего в 50-е годы, находился не внутри строительной отрасли. Для нее привычными были совсем иные формы и темпы  архитектурно-строительной деятельности. Этот импульс пришел из острого  общественного и государственного порыва – надо что-то делать! Так продолжаться не может!  Была проявлена мощная политическая воля и люди стали получать жилье. На глазах стал меняться облик городов.

Или пример со строительством автозавода в Тольятти и массовым выпуском «Жигулей». Эта решительная стратегия развития  была инициирована не изнутри отрасли; это был настойчивый общественный и государственный шаг,  который позволил отрасли при активной поддержке государства совершить технологическую революцию в отечественном автомобилестроении. Далее, опять же по сию пору, реализуются инерционные  стратегии поддержания и частичной модернизации производств.

Важно подчеркнуть, что знания, необходимые для совершения радикального технологического поворота, для  выхода на новую стратегию  развития  отрасли, присутствуют как внутри самой отрасли, так  и  во многих умах, работающих в  смежных, образовательных, научных   и   инженерных кругах. Существуют публикации, доклады, пытающиеся провести в жизнь новую социально-техническую идеологию прорыва. Однако, необходимо особое усилие   политической  воли для того, чтобы   был сделан выбор решительной стратегии развития.

Сегодня, в условиях негосударственных форм собственности, отсутствия административных    механизмов принуждения  и действия механизмов рыночных, не менее жестких, Госстрой должен предложить обществу и государству решительную стратегию решения вопросов жилищной сферы. Их  социальная  острота и болезненность,   наряду с кризисом   жилищно-коммунального хозяйства, требуют решительного изменения существующих инерционных подходов.

Рост объемов жилищного строительства не на 3% в год и сокращение срока  ожидания жилья нуждающимися с 15-20 лет до 5-7 лет,  согласно доклада Госстроя о Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы, а действительно в разы больше за предстоящее десятилетие.

Необходимы радикальные шаги, затрагивающие не только производственно-технологическую составляющую строительства и  механизмы  ипотеки, субсидий, сертификатов,  которые   распространяются на десятки тысяч семей (что очень важно и  хорошо), но шаги, рассчитанные на новые решения по предоставлению в массовом порядке земель для индивидуального усадебного строительства  многим миллионам застройщиков. Необходимы законодательные, исполнительные   документы и градостроительная документация  прежде всего на региональном уровне.

В этом отличительная особенность текущего времени. Десять лет назад разработанный Госстроем закон  «Об основах федеральной жилищной политики»  открыл в качестве своеобразного  «Билля о правах на жилище» дорогу к следующему прорыву в качестве и уровне жизни, который даст гражданам нашей страны право и возможность иметь свою усадьбу, поместье – свой дом на земле, правильно градостроительно организованный и способный стать материально-вещественной основой демографического, социального и экономического развития народа.

 Сегодня существует федеральная правовая основа для вхождения в цикл поместной урбанизации и жилищного строительства в форме односемейных домов-усадеб из природных экологически чистых материалов. Следующие шаги должны быть предприняты на региональном уровне и начаться с разработки градостроительной документации - территориальных комплексных схем развития, генеральных планов агломераций – на уровне субъектов РФ;  генпланов городов, правил землепользования и застройки – на муниципальном уровне. Только таким путем можно добиться правовой обоснованности и градостроительной  осмысленности таких программ.

Опасность заключается также в том факте, что градостроительство, представленное сегодня несколькими институтами градостроительного профиля и отделением градостроительства РААСН  не подготовлены к работе на основании новых или непривычных для них идей и будут сопротивляться изменениям.

Стратегия развития  строительного комплекса будет тесно связана и во многом вытекать из стратегии решительного роста  и смены структуры жилищного строительства.

Такого рода действия должны  концептуально быть установлены Госстроем России, но практическую реализацию могут обеспечить  только действия  на региональном и муниципальном уровнях при поддержке Госстроя.

В качестве первого шага необходимо определить перечень регионов и городов, готовых войти в программу развития массового усадебного  строительства в увязке с мерами по пересмотру работы   централизованных систем жилищно-коммунального хозяйства. Госстрой выступит стратегическим координатором, но сами вопросы необходимо решать на   региональном и муниципальном  уровнях. Госстрой должен рекомендовать определенные организации-разработчики градостроительной документации,  в свою очередь обеспечив единство методической базы и концептуального  содержания разработки.

Далее, по ходу  разработки документов градостроительного планирования должны быть проведены рассмотрения с участием всех заинтересованных организаций и лиц, обсуждения на НТС и Градостроительном совете Госстроя  и по результатам работы должны быть проведены соответствующие    согласования и утверждения принятых решений.  Параллельно должны отрабатываться технико-экономические характеристики домов-усадеб, технологий, материалов для их строительства в заданных ценовых параметрах, а также данные по локальным и автономным системам инженерного оборудования.  Трансрегиональные корпорации призваны включиться в работу по развитию новой стратегии решительного развития и принять непосредственное участие в ее воплощении в жизнь.

6.11      Первоочередные действия по реализации стратегии развития строительного комплекса

Блок реализации стратегии решительного развития строительного комплекса включает следующие разделы:

-       Градостроительный;

-       Правовой по землепользованию и застройке;

-       Инженерный, инфраструктурный, экологический;

-       Архитектурно-строительный, типологический, сметный;

-       Строительные материалы и технологии строительства;

-       Финансово-кредитный, инвестиционный, страховой;

-       Меры предупреждения чрезвычайных ситуаций;

-       Информационно-управленческий.

На основе содержательного единства  главной идеи – преимущественного развития усадебного индивидуального жилищного строительства – должна быть проведена детализация и координация  содержаний  указанных  разделов с отнесенностью к календарной  шкале реализации. Основные позиции и содержательный каркас этой работы должен выполнить  Госстрой России.

Источники финансирования должны быть максимально диверсифицированы, однако  первый обязательный шаг – заказ на разработку градостроительной документации со стороны субъекта РФ и администрации городов – должен быть сделан регионами. Значительную часть вопросов технического регулирования, проведения НИОКР, разработки методических рекомендаций и указаний  Госстрой может взять на себя

 

Прочитано 11398 раз