Вы здесь:   Главная

О градостроительных институтах

Автор 

Города, унаследованные нами от СССР, стали нам малы.

На их дорогах не протолкнуться от наших автомобилей. В их дворах негде играть нашим детям. В них часто уже нечем дышать.

Более того - ветхость городских инфраструктур превышает все мыслимые и немыслимые пределы, а многие дома, в буквальном смысле, вот-вот рухнут нам на головы.

А новая, современная и безопасная городская среда сама по себе как-то не возникает.

Выясняется, что каждую ее деталь нужно придумывать и кропотливо мастерить самим.

А ведь массовое градостроительство[1] нам не в новинку.

Вообще-то, как нация покорителей  космоса, мы производили  города, как горячие пирожки.

Так почему же сегодня, при крайней востребованности новой, современной «среды жизнедеятельности», она массово и повсеместно нами  не строится?

Какие советские градостроительные компетенции, силы и средства мы утратили?

Можно  ли их восстановить в новых, уже российских условиях?

И нужно ли восстанавливать именно их?

 

«Самая-самая главная» проблема градостроительной деятельности.

По принципу Паретто, в сложившейся проблемной ситуации теоретически существует «самая-самая» важная болевая точка, приложив к которой 20% усилий можно получить  80% результата.

В нашем случае такую проблему и искать-то особо не надо – она  находится на счет «раз-два-три».

Во-первых, абсолютно понятно, что упадок градостроительной науки и практики вызван не утратой  советской техники и технологий проектирования и строительства.  Российских и зарубежных аналогов как раз пруд-пруди, на любой вкус, цвет и кошелек.

Во-вторых – дело  не в нехватке кадров, которые «решают все» - при нужде можем строить  даже самые высокие в мире вантовые мосты, а нет – так в очереди стоят  высокопрофессиональные китайцы, югославы, турки...

В-третьих, проблема  даже не в нехватке денег – их сотнями миллиардов у.е. в год  вывозят за рубеж, а они все никак не кончаются.

Остается признать, что «самая-самая» градостроительная утрата постсоветских времен связана с разрушением советской «организационно-логистической» инфраструктуры градостроительной деятельности.

Разрушены институты[2], обеспечивавшие градостроителям и их клиентам доступ к  необходимым им финансовым, земельным, кадровым и иным ресурсам.

А  институты рыночные, российские, еще не выстроены.

Что мы НЕ унаследовали от СССР

Попробуем проанализировать, какая «организационно-логистическая» (институциональная) инфраструктура обеспечивала успех советского градостроительства и в каком состоянии она находится сегодня.

Если перечислять только «самое-самое» очевидное, успех советского градостроительства обеспечивало слаженное функционирование  институтов:

а.        стратегического целеполагания, многоуровневой гармонизации интересов и координации действий градостроителей, осуществляемых тогдашней «руководящей и направляющей силой» - КПСС  на всех уровнях общественной организации – от федерального (ЦК), до уровня хозяйствующего субъекта (партком).

б.       централизованного (госстроевского) управления всеми участниками градостроительного процесса – от разработчиков градостроительной документации до строительных управлений,

в.        планового государственного  финансирования всех этапов и стадий градостроительного процесса,

г.        тотального внешнего контроля со стороны «компетентных органов», неподкупно оберегавших приоритет общего градостроительного дела над узкокорыстными частными интересами градостроителей (не позволяющего растаскивать фин. ресурс в частных непроизводительных целях),

 

Сегодня невооруженным глазом видно, как сурово обошлась эпоха со всеми этими «краеугольными основаниями» институциональной инфраструктуры советского градостроительства.

Внешне они вроде бы присутствуют. Но вот внутри – либо пусты и бессодержательны (как останки Госстроя в теле  Минрегиона), либо с упоением градостроительную деятельность преследуют и ей препятствуют (см. Минфин, МВД…).  

Очевидно, что со временем их «внутренности» облагородятся  и  они хоть немного повернутся градостроителям  навстречу.

Но столь же очевидно, что на долгосрочную перспективу они  уже не будут обладать тем всеобъемлющим значением, которое имели в условиях командно-административной советской экономики.

И вот почему.

К чему движутся градостроительные институты России.

При всех минусах российского варианта рыночной экономики у нее есть и фундаментальное «постсоветское» преимущество.

А именно -  по рыночным правилам игры, ключевым критерием успешности всего и вся становится экономическая эффективность – у кого есть – тот выжил. А у кого нет – обанкротился и исчез. Сурово, но, в общем-то, справедливо.

И, в рамках всеобщего стремления выжить, новые институты градостроительной  деятельности формируются гораздо более прагматично, нежели в советское время.

Это означает, что чем дальше, тем больше решений в рамках градостроительной деятельности принимают и финансируют самые экономически рациональные рыночные субъекты – частные производители и потребители градостроительного продукта.

А поскольку все больше градостроительных работ и услуг заказывается и оплачивается частными компаниями и конечными  домовладельцами, постольку все  меньший объем  денег крадется, разбазаривается, тратится. И тем более рациональными (экономичными, качественными, красивыми  и т.п.) становятся как сами правила «градостроительной игры» (институты), так и ее результаты - проектные, технические и иные градостроительные решения.

Применительно к проблеме формирования новой институциональной инфраструктуры градостроительной деятельности это означает:

а) переход  к оплате все большего числа этапов градостроительной деятельности из частного кармана,

-     а значит -  снижение  издержек «обобществления и перераспределения» - усушек и утрусок, возникающих в процессе сбора налогов, гос. закупок, распилов, откатов и прочих непроизводительных затрат, которые при отсутствии массовых репрессий съедают девять десятых «обобществленного» ресурса,

б)  устроение  максимально жесткой конкуренции (демонополизации), как главного  инструмента  урезания аппетитов градостроителей,

-     т.е.  Олимпстрой и ему подобные локальные гос. монополии с гипер-аппетитами  в исторической перспективе  проигрывают более экономным частным девелоперам,

в) передачу  контроля за стоимостью и качеством градостроительной деятельности  от «компетентных органов»  к  «бдительным домохозяйкам»,

-     в экономически рациональной схеме тотальный внешний контроль и репрессии уменьшаются, поскольку  дорого стоят, к тому же нарушитель всегда может откупиться, а вот «народный контроль» - растет, поскольку  бдительное око домохозяйки  бесплатно и неподкупно,

г) усиление роли сетевых структур, увязывающих участников градостроительной деятельности  в единый социальный организм  вне зависимости от организационно-правовых различий между ними,

-     в итоге  – частные, государственные, муниципальные, общественные и т.п. градостроители становятся способными ставить и достигать общие цели, гармонизировать интересы и координировать действия.

Такого рода устремления, естественно, балансируют на грани «благих намерений» - в сегодняшней суровой реальности многие рыночные выигрыши вполне компенсируются столь же рыночными издержками.

Но  развитие современных институтов градостроительства именно в этом направлении, тем не менее, видно невооруженным глазом.

Первые плоды институциональной эволюции

Наиболее рельефно  институты нового поколения  проступают из рыночного хаоса там, где «главным градостроителем» выступает власть региона или города (см. г. Москва, Татарстан, Чечня, а так же некоторые инвестиционно привлекательные города в прочих регионах и т.п.).

Нельзя сказать, что все выглядит  идеально – публику коробит очевидная аффилированность  ресурсных потоков с высшим руководством территории.

Однако – победителей не судят – построенные  под патронажем власти государственно-частные   «организационно-логистические сети»  вполне легально обеспечивают  множеству  поставщиков и потребителей «градостроительной продукции»  путь к ресурсам друг друга, гармонизируют их интересы, координируют действия, решают проблемы и т.п. Одним словом – работают. И объемы градостроительного производства и потребления растут.

Все гораздо печальнее на территориях, где власть не проявляет особенной «градостроительной» активности.  

Тут тяготы  институционального строительства ложатся на плечи частных  девелоперов.

На уровне отдельных, коммерчески эффективных  земельных участков  девелоперы с этими тяготами справляется где – тайно,  где -  явно формируя локальные «частно-государственные» партнерства и на их уровне обеспечивая себе доступ к необходимым земельным, финансовым, административным и иным важным для проекта ресурсам.

Но выстроенные таким образом «организационно-логистические» инфраструктуры имеют очевидные изъяны.

Во-первых, они могут быть использованы лишь тем девелопером, который их выстроил. Остальные – отдыхают.

Во-вторых, действуют эти инфраструктуры большей частью в теневом режиме – девелоперам слишком часто приходится покупать ресурсы (прежде всего - земли, услуги государевых людей по их перепрофилированию и не только) «не вполне» законно. А значит – дорого, безнравственно, рискованно и, часто, – безрезультатно.

В третьих,  коммерчески эффективных участков катастрофически мало -  не более 3-5% от общей массы. И их число уменьшается стремительно.

А вот если для освоения территории  требуется разработка сложной и дорогой градостроительной документации, длинные инвестиции в магистральные инженерные и транспортные инфраструктуры, здравоохранение, образование и прочий соцкультбыт и т.п. инфраструктурные траты, то частный девелопер оказывается вне игры.

Поскольку, каким бы рациональным и рыночным субъектом он не являлся, обеспечить вовлечение в оборот проекта ресурсов такого масштаба он не в состоянии.

Низы не могут, верхи – не хотят...

Вот тут мы и обнаруживаем фундаментальную институциональную проблему,  без решения которой в обозримом будущем российскому градостроительству ничего хорошего не светит.

В упрощенной формулировке проблема эта такова: рациональный собственник из своего частного кармана НЕ МОЖЕТ оплачивать услуги ключевых участников градостроительной деятельности – органов государственной  власти и местного самоуправления. Ибо это категорически запрещено по закону.

А значит – не может приобретать необходимую ему градостроительную документацию, финансировать магистральные транспортные и инженерные инфраструктуры, строить и эксплуатировать объекты здравоохранения, образования, охраны общественно порядка и т.п.

По закону это может (и местами должен) делать соответствующий чиновник.

Но сами государевы люди конструктивно и массово включаться в сложные и дорогостоящие градостроительные проекты НЕ МОГУТ и/или НЕ ХОТЯТ – то нет средств, то им недосуг, то не хватает знаний, то просто страшно взваливать на себя дополнительные риски и т.п.

Системная работа по «понуждению» чиновников к конструктивному сотрудничеству с «рациональными частными производителями и потребителями», в общем-то, идет – под давлением здравого смысла и девелоперского лобби ревизируются государственные функции, совершенствуются регламенты оказания гос. услуг, внедряется электронный документооборот и т.п.

Но этот процесс бесконечен, поскольку развитием занимается бюрократия средствами бюрократии и для бюрократии.  

Для кардинального же изменения ситуации нужно максимальное исключение государевых людей  из цепочки производства и потребления градостроительного продукта.

И прежде всего это касается процессов градостроительного планирования и инфраструктурного и социально-бытового обустройства территорий,  в рамках которых недееспособность чиновничества наиболее очевидна.

Почему чиновники остаются главными распорядителями земельных ресурсов и инфраструктуры - понятно – это обеспечивает им высокий социальный статус и приносит большой доход.

Но так же понятно, что распоряжаются этим статусом и доходами чиновники из рук вон плохо – объем, качество и стоимость выдаваемых ими «на гора»  земель под застройку кардинально не соответствуют потребностям рынка (девелоперов и домохозяйств).

И если до последнего времени государевым людям удавалось скрывать свою недееспособность за счет передачи в градостроительный оборот  советского земельного и инфраструктурного задела, то теперь этот волшебный источник иссяк.

Что дальше?

В повестке дня стоит массовое появление нового градостроительного института, заменяющего существующую  власть «регуляторов» властью «производителей и потребителей».

Логика функционирования такого института задается балансом интересов:

-         девелопера, жаждущего получить подготовленный земельный участок для застройки и продажи,

-         домовладельцев, желающих минимизировать расходы на приобретение и эксплуатацию недвижимости,

-         чиновников, ответственных за социально-экономическое благополучие территории,

-         инвесторов, заинтересованных в развитии рынка ипотеки земли и недвижимости.  

Прообразы  таких «междисциплинарных коллективов» массово существуют и развиваются сегодня в проектах комплексной застройки пригородных территорий - микрорайонов, коттеджных, клубных поселков и т.п. 

Почему это только прообразы? Прежде всего, потому, что сформированы они  в рамках реализации коммерческих проектов и заканчиваются вместе с завершением их коммерческой части – девелоперы и инвесторы, пожав свои дивиденды, уходят,  а вслед за ними теряют интерес власть предержащие. И домовладельцы  остаются один на один с проблемами сформированного поселения.

Что же должно прийти на смену «коттеджному консенсусу»?

С позиции «торжества рационального частного интереса» должна измениться точка сборки  проекта развития территории.

Драйвером проекта развития территории должен стать «элементарный» частный собственник - домовладелец, ибо только он обладает долгосрочным не иссякающим рациональным интересом к своему материально-финансовому активу. И имеет соответствующий срокам существования своего актива «длинный» пассив - коммунальные платежи и налоговые выплаты. 

А потому именно домовладелец, как собственник, финансист и капиталист в одном флаконе и должен когда-либо получить в свои руки  право покупки градостроительной документации,  транспортных, инженерных и социальных инфраструктур территории – как самых важных и определяющих итоговое качество градостроительного продукта – «среды жизнедеятельности».

Именно домовладельцы, а не девелоперы, должны строить отношения с инвестором на предмет получения и возврата из налога на недвижимость длинных, на 25 – 30 лет  кредитов и финансировать из этих средств инженерное, транспортное и культурно-бытовое обустройство территории.

Именно домовладельцы должны выколачивать бюджетное финансирование строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры – школ, больниц, пунктов охранных общественного порядка, стадионов и т.п. государственных и муниципальных учреждений.

И, соответственно, именно домовладельцы, если им это выгодно, далее должны строить отношения с девелоперами по переуступке им части территории под застройку.

А для этого домовладельцам нужна власть – реальные инструменты местного самоуправления.

Которые сегодня никто им просто так не отдаст.

И которые сами они, даже чудесным образом получив, применить самостоятельно, увы, не смогут.

Нужны время и успешные проекты, в рамках которых домовладельцы обретут свои законные права и компетенции их практического применения. А девелоперы, инвесторы и чиновники признают частного собственника главным игроком рынка недвижимости и научатся работать под его чутким и дотошным руководством.

И  «рациональный частный интерес», поставленный во главу угла и устранит, наконец,  всякие текущие перекосы и неэффективности.

 

Проект «Дом в России» как точка сборки новых «градостроительных институтов»

Для отработки логики функционирования вышеописанного «домохозяйственного» института управления градостроительной деятельностью мы предлагаем реализовать проект под названием «Дом в России».

Почему именно «Дом в России»?

Потому что результаты такого проекта должны дать возможность понять, как конкретно обустраивать обычную жизнь типовому  «местному  сообществу домовладельцев»,  желающему сделать жизнь в России лучше, но лучше не «вообще», а лучше – конкретно, здесь и сейчас, для себя, своих детей, внуков и, дай Бог, правнуков.

 

Наряду с типичными «частно-собственническими» (жилищно-инвестиционными) целями такой проект должен быть ориентирован на достижение целей «общественно-полезных», таких, как:

а.       отработка механизма массового вовлечения активности (денег и прав)  домохозяйств в градостроительное планирование и инфраструктурное обустройство территорий

б.       формирование «самоуправления домовладельцев» - мотивированного частным рациональным интересом местного сообщества, решившего построить для себя, своих детей, внуков и правнуков благоприятную во всех отношениях  «среду жизнедеятельности».

в.       отработка механизмов гармонизации интересов и координации действий «сообщества домовладельцев» с девелоперами, инвесторами и чиновниками в процессе всего жизненного цикла проекта – от градостроительного проектирования – до многолетней эксплуатации.

 

В процессе достижения «общественно-полезной» составляющей целей проекта должны быть сформированы базовые институты «градостроительства домохозяек», такие как:

а.       реально действующий механизм легальной покупки «домохозяйками» государственных и муниципальных «градостроительных» товаров и услуг - градостроительной документации, объектов транспортной, инженерной, социальной инфраструктур,

б.       источник длинных, с горизонтом 20-30 лет дешевых денег на массовое же частное финансирование «градостроительного» продукта,

в.       механизм  контроля градостроительной деятельности на уровне домохозяйств,

г.        механизма лоббирования интересов бизнесменов (инвесторов, промышленников, предпринимателей и т.п.), нуждающихся в формировании индустрии градостроительного планирования и инфраструктурной подготовки территорий для массового гражданского строительства.

 

Для достижения «инфраструктурных» целей проекта, в дополнение к типичным девелоперским операциям должна быть выполнена и «запротоколирована» для потомков следующая совокупность «институциональных» задач:

а.       регистрация муниципалитета на базе земель крупного собственника,

б.       организация кредитования муниципалитета на разработку градостроительной документации и инженерную подготовку территории,

в.       залог территории в банке-кредиторе,

г.        градостроительное планирование развития территории,

д.       строительство объектов инженерной, транспортной, социальной инфраструктур,

е.        продажа земель под застройку частным инвесторам - юридическим и физическим лицам,

ж.     привлечение дотаций, субсидий и субвенций всех уровней для погашения инфраструктурных кредитов,

з.        привлечение бюджетного финансирования объектов социальной инфраструктуры – школ, больниц, полиции, спортивных сооружений и т.п.,

и.       введение налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости,

к.       возврат непогашенной после продажи стоимости кредита из средств налога на недвижимость территории,

л.       формирование на базе налога на недвижимость муниципального бюджета, необходимого для технической эксплуатации, ремонта и санитарного содержания транспортных, инженерных и социально-бытовых инфраструктур территории.

 

Механизм реализации проекта должен позволять не только практически достигать частных и «институциональных» результатов, но и демонстрировать процесс их достижения широкой общественности.

По форме предъявления проект может быть реализован в форме аналога телевизионной передачи «Что, Где, Когда» - ответы знатоков на вопросы простых телезрителей (домовладельцев).

Это означает, что в процессе реализации «институциональной» составляющей проекта:

а.       домовладельцы задают вопросы – как создать муниципалитет, как закредитоваться на 30 лет под низкий процент и выстроить за счет этих денег инженерную, транспортную и социальную инфраструктуры, как ввести налог на недвижимость и из его поступлений вернуть кредит, как грамотно спланировать территорию и разработать ее град.регламент и т.п.)

б.       знатоки отвечают на эти вопросы в форме конкретных, осуществленных на практике решений.

 

В составе «команды знатоков» в проектную команду должны быть интегрированы эксперты-предметники (знатоки), способные на самом высоком профессиональном уровне ответить на вопросы домовладельцев, в том числе:

а.       «Куратор» – представление проекта в органах законодательной и исполнительной власти в целях организации долгосрочного инфраструктурного финансирования муниципалитета и введения налога на недвижимость на основе ее рыночной стоимости,

б.       «Девелопер» – организационно-правовое обеспечение деятельности проектной команды, координация и контроль проекта,

в.       «Финансист» – экономическое обеспечение и организация финансирования проекта

г.        «Стратег» – формирование концепции развития территории,

д.       «Градостроительный планировщик» – разработка градостроительной документации

е.        «Налоговик»  – внедрение системы налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости,

ж.        «Строитель» – строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, жилой и коммерческой недвижимости,

з.        «Консультант» – планирование проекта, разработка регламентирующей документации,

и.       «Айтишник» -  внедрение информационных систем регистрации и оценки недвижимости для целей налогообложения и формирования налоговых квитанций

 «Команда телезрителей» должна быть сформирована на базе максимально репрезентативной выборки – по принципу - «каждой твари по паре» :-), в том числе в команду проекта должны быть интегрированы:

  1. «типичные домовладельцы» - обычные частные инвесторы, рассчитывающие жить в возводимом поселении,
  2. представители владельца земли,
  3. представители местной власти,
  4. представители инвестора,
  5. представители прочих заинтересованных сторон проекта – подрядчиков, поставщиков, экспертов и т.п.

 

Выполнение дополнительных «институциональных» работ проекта, безусловно, возлагает на его организаторов немалую дополнительную нагрузку – финансовую (надо оплатить множество дополнительных работ), интеллектуальную (нужно придумать множество нетривиальных решений), эмоциональную (вынести тяготы и лишения коллективного обсуждения и принятия решений) и т.п.

Однако у такого подвижничества вполне могут быть и позитивные последствия, в составе которых можно выделить:

а.       попадание в эпицентр институционального развития девелоперской деятельности и приобретение, таким образом, возможностей лоббирования собственных «девелоперских проектов»,

б.       формирование нового круга общения и приобретение потенциальных заказчиков и партнеров,

в.       привлечение длинных безрисковых денег (под залоговое обеспечение муниципалитетов) на градостроительное планирование и инфраструктурную подготовку территории для реализации совместных с муниципалитетом девелоперских проектов.

В качестве эпилога.

В принципе, проект «Дом в России» - никакое ни изобретение, такие проекты реализуются повсеместно - в той или иной степени совершенства  институциональная инфраструктура «частного градостроительства» неизбежно развивается параллельно с жилищным строительством.

Однако повсеместно акценты в реализации проектов «жизнеустройства» делаются исключительно на их инвестиционно-строительной составляющей – архитектурно-планировочных решениях, технологии строительства, ипотечном кредитовании и т.п. «конкретики».

Вопросы же «околопроектные» - местного самоуправления, общественных услуг и социальной инфраструктуры, налогообложения и т.п. – остаются «за кадром» и решаются в меру зрелости и профессионализма региональной и местной власти. Что означает – не вполне зрело и большей частью профессионально.

И главный смысл проекта, его ключевая цель - вывести вопросы институционального строительства из плоскости «коллективного бессознательного» (читай – повсеместной практики подковерного распила обезличенных ныне государственных и муниципальных активов и привилегий)  в рациональную сферу (т.е. в область эффективно проектируемых и управляемых процессов ресурсного обеспечения частной градостроительной (жизнеустроительной) активности).

И сформировать «лучшую практику» государственного и муниципального содействия гражданам России в их стремлении жить в своей стране достойно, долго и счастливо.

 

 



[1] Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений (Градостроительный кодекс Российской Федерации )

[2] В широком смысле под «институтом»  понимают стабильные, формально узаконенные и неформально общепринятые правила взаимодействия между людьми. Институт, как набор правил вкупе с организациями, эти правила устанавливающими и контролирующими образуют институциональную инфраструктуру того или иного вида экономической деятельности. В контексте данной статьи  понятие «институциональная инфраструктура»  рассматривается  как сложившийся набор правил и механизмов доступа участников градостроительной деятельности  к необходимым им ресурсам – земельным, финансовым, административным, производственным и т.п.. Целью формирования и последующей эволюции «институциональной инфраструктуры» градостроительной деятельности является снижение издержек взаимодействия (транзакционных издержек) ее участников. Подробнее см. тэги «неоинституциализм», «Р.Коуз», «Р.И. Капелюшников»

Прочитано 2369 раз